Анализ регионов-доноров и регионов-реципиентов россии. «Донорская игла»: Татарстан мог бы в одиночку прокормить треть регионов России Цель предоставления дотаций

,
младший директор, отдел корпоративных и суверенных рейтингов

По итогам 2018 года у 70 российских регионов консолидированные бюджеты были исполнены с профицитом, причем агрегированный профицит составил 510 млрд рублей. Это рекордные показатели как минимум за последние 17 лет.

В прошлом году профицит консолидированных бюджетов был зафиксирован в 38 регионах. До 2018-го максимальное количество профицитных консолидированных бюджетов достигнуто в 2006 году – 54 региона. Минимальное количество профицитных регионов было в 2013 году – только 6.

Профицит профицитных консолидированных бюджетов увеличился с 136,7 млрд рублей в 2017 году до 575,2 в 2018-м. Дефицит дефицитных бюджетов уменьшился с -188,6 до -64,9 млрд рублей.

Для сравнения: наихудшим с точки зрения сбалансированности консолидированных бюджетов был 2013 год, когда агрегированный дефицит опустился до -642,0 млрд рублей. Предыдущий максимум агрегированного профицита приходился на 2006-й – тогда он достиг 139,9 млрд рублей.

Лидерами по уровню профицита консолидированного бюджета региона (в % от налоговых и неналоговых доходов, ННД) стали бюджеты Республики Дагестан и Севастополя: 30,5 и 27,4% ННД соответственно. Указанные регионы характеризует относительно низкий уровень самодостаточности: налоговые и неналоговые доходы, которые в основном поступают из региональной экономики, составляют 32,6% в Дагестане и 35,2% в Севастополе. Поэтому профицит бюджетов данных регионов во многом обусловлен дотациями из федерального бюджета. У других регионов – лидеров по соотношению «профицит к ННД» – уровень самодостаточности существенно выше (например, у ХМАО-Югры достигает 94,8%). Поэтому профицит бюджета в таких регионах достигнут во многом благодаря своим силам (налогоплательщикам, функционирующим на территории регионов).

По абсолютному профициту консолидированного бюджета лидерами являются Москва (+61,5 млрд рублей, или 2,7% ННД) и регионы «Тюменской матрешки», суммарный профицит консолидированных бюджетов которых составил 123,8 млрд рублей (36,8, 41,3 и 45,8 млрд рублей у Тюменской области, ХМАО-Югры и ЯНАО соответственно). Такой профицит консолидированного бюджета Тюменской области – заслуга программы «Сотрудничество», по которой ХМАО-Югра и ЯНАО перечисляют 29,5% поступлений по налогу в бюджет Тюменской области. В 2018 году эти перечисления составили 84,0 млрд рублей. Второй год подряд со значительным профицитом исполняется консолидированный бюджет Кемеровской области: с 20,8 млрд рублей (или 14,6% ННД) в 2017 году профицит увеличился до 35,7 млрд рублей (или 20,8% ННД) по итогам 2018-го.

Максимальный уровень дефицита у консолидированного бюджета Республики Мордовия (-7 млрд рублей, или -24,5% ННД). Отметим, что по сравнению с прошлым годом такое исполнение бюджета можно назвать «улучшением ситуации» – в 2017-м дефицит консолидированного бюджета составил -37,0% (-10,1 млрд рублей). Изначально (по состоянию на 01.02.2018) консолидированный бюджет республики предусматривал дефицит на уровне 3,0 млрд рублей. Фактические ННД по итогам 2018 года оказались только на 2,4% меньше запланированных. Таким образом, увеличение дефицита до 7,0 млрд рублей было обусловлено наращиванием расходов без соответствующего прироста собственных доходных источников.

Основные факторы рекордных профицитов – рост федеральных дотаций и прибыли в добывающем секторе, а также сдерживание бюджетных инвестиций.

В 2018 году доходы консолидированных бюджетов российских регионов увеличились на 1,6 трлн рублей (15,2%). Наибольший вклад в рост совокупных доходов внесли прирост поступлений по налогу на прибыль (+577 млрд рублей), НДФЛ (+402 млрд рублей) и федеральных дотаций всех видов (+276 млрд рублей). Так как существенная часть федеральных дотаций направляется на выплату зарплат бюджетникам, то вклад дотаций в прирост доходов еще выше – они возвращаются в консолидированные бюджеты в виде НДФЛ с зарплат бюджетников.

Отраслевая структура поступлений по налогу на прибыль пока опубликована только по состоянию на 01.10.2018. Тем не менее информации за 9 месяцев достаточно для анализа отраслевой структуры приростов налоговых поступлений. Основной прирост поступлений по налогу на прибыль сконцентрирован в секторе добычи нефти и газа (таблица 2.1). Также значимый прирост обеспечили металлургические предприятия. Таким результатам способствовала достаточно благоприятная внешняя конъюнктура на соответствующих глобальных рынках, а также динамика валютного курса рубля (в том числе его ослабление в III квартале 2018 года).

Таблица 2.1 Отраслевая структура прироста поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты за 9 месяцев 2018 года относительно поступлений за 9 месяцев 2017 года (млрд рублей).

В свою очередь, прирост поступлений по налогу на доходы физических лиц достаточно равномерно распределен между видами деятельности (таблица 2.2)

Таблица 2.2 Отраслевая структура прироста поступлений по НФД в консолидированные бюджеты регионов за 9 месяцев 2018 года относительно поступлений за 9 месяцев 2017 года (млрд рублей).

Источник: расчеты Эксперт РА по данным ФНС РФ

По итогам 2018 года суммарный объем дотаций всех видов, которые Федеральный бюджет перечислил регионам, впервые превысил 1 трлн рублей. Особенность 2018 года – те или иные дотаций получили все российские регионы, включая Москву и Тюменскую область. Причем г. Москва с объемом дотаций в 27,6 млрд рублей вошла в топ-7 регионов по объему полученных дотаций (таблица 4). Большая часть дотаций, которые были получены бюджетом г. Москва – на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Возможно, что цель данной дотации – частично компенсировать бюджету Москвы расходы на дополнительный трансферт в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования, который в 2018 году составил 31,0 млрд рублей.

Таблица 3. Топ-10 регионов по объему полученных дотаций (всех видов) в 2018 году.

Источник: расчеты Эксперт РА по данным Минфина РФ

Основной рост дотаций пришелся на дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов (таблица 4). По сути, данный вид дотаций управляется в ручном режиме, в отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые являются расчетными (исходя из оценок уровня бюджетной обеспеченности и индекса бюджетных расходов). Также в 2018 году увеличились дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели – прирост дотаций указанного вида составил 60,4 млрд рублей. Причем, судя по распределению этого вида дотаций по регионам-получателям, федеральный центр как действительно компенсировал часть расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, так и, по сути, компенсировал недостаточный объем дотаций, которые те или иные регионы получили на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Таблица 4. Динамика федеральных дотаций в консолидированные бюджеты регионов по видам, млрд рублей

Превышение расходов над доходами в регионах покрывается с помощью займов или дотаций из федерального бюджета. Распределение этих дотаций по регионам России в 2019 году (как и в прошлые годы) является запутанным и непрозрачным процессом, который сложно анализировать даже специалистам.

Стоит отметить, что в 2018 году размер дотаций, предоставленных регионам, превысил показатель в 1 триллион рублей.

От чего зависит размер дотаций

Существует несколько показателей или нормативов, на которые ориентируется правительство России при распределении финансовой помощи регионам. Главные из этих показателей:

• Уровень валового регионального продукта (ВРП) на душу населения. Он определяет дотации на «выравнивание». Чем меньше ВРП, тем больше выплат получает субъект.
• Размер дефицита регионального бюджета. От него зависят дотации на «сбалансированность».
• Масштаб долговой нагрузки, т.е. размер долга субъекта РФ в абсолютных и относительных цифрах.
• Статус региона. Национальные республики в составе РФ традиционно могут рассчитывать на больший объем помощи от центральных властей, чем «простые» края и области.

В дополнение к вышеназванным показателям на распределение выплат регионам России влияют множество других факторов. Прежде всего, имеет значение политический «вес» главы субъекта и его личные отношения с высшими федеральными чиновниками. Помимо формальных межбюджетных трансфертов (они являются бесплатными и безвозмездными) в России существуют государственные кредиты, а также «целевые» средства, выделяемые территориям в рамках различных федеральных программ развития и т.п.

Размер дотаций в 2019 году

Размер трансфертов между федеральным и региональными бюджетами определяется законами РФ и постоянно корректируется правительством. Наибольшие дотации на «выравнивание» (основная часть всей межбюджетной помощи) получают субъекты с низким ВРП на душу населения. В частности, в 2019 году среди «лидеров» по объему таких дотаций представлены следующие территории.

Источник: Министерство финансов РФ (предварительные данные)

Не имеют права на дотации «выравнивания» субъекты РФ с высоким ВРП на душу населения. Среди них Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Сахалинская, Свердловская и Тюменская области, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Однако все эти регионы могут получать другие финансовые трансферты и помощь из федерального бюджета.

Кроме дотаций на «выравнивание» в России существуют значительные выплаты на «сбалансированность». Они зависят от предполагаемой величины дефицита регионального бюджета и прочих показателей, которые власти страны предпочитают не расшифровывать. Главными получателями такого вида помощи уже традиционно являются Чечня и Крым.

Ряд регионов России в попытке финансировать свои расходы прибегают к займам, как государственным, так и коммерческим. Государственные займы также предоставляются субъектам федеральным правительством, но в отличие от безвозмездных дотаций, они являются платными и теоретически подлежат возврату через определенный срок. По словам известного эксперта по региональной политике в России, профессора МГУ Н.В. Зубаревич получение льготных государственных кредитов властями субъектов давно превратилось «в бои без правил».

В случае если регион не может расплатиться по своим долгам в нем вводится т.н. «казначейское наблюдение». Фактически это означает внешнее управление финансами таких территорий-банкротов со стороны федеральных властей. В 2018 году «казначейское наблюдение» было введено в Хакасии и Костромской области. Еще раньше, в 2015 году власти Новгородской области отказались возвращать крупный кредит коммерческому банку, что потребовало вмешательства центрального правительства.

Наибольшую долговую нагрузку в 2018 году имели Карелия, Кабардино-Балкария, Мордовия, Хакасия и Костромская область. У всех этих регионов суммарный размер задолженности превышает их совокупные доходы, взятые без учета федеральной помощи.

Минфин России опубликовал перечень регионов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2020 году (приказ Минфина России от 15 ноября 2019 г. № 1032). Как и в 2019 году, дотационными признано 72 субъекта РФ. Такие регионы не вправе заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения регионального и муниципального бюджетов исполнительным органом власти региона.

К не получающим дотации регионам по-прежнему относятся Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская и Тюменская области, Республика Татарстан, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Также в приказе приведены перечни регионов, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних финансовых лет превышала 10% или 40% собственных доходов консолидированного бюджета. Список последних по сравнению с 2019 годом не изменился. А к десятипроцентным дотационным регионам добавились четыре области – Астраханская, Владимирская, Саратовская и Смоленская. В регионах с большой долей дотаций будут проводиться мероприятия по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Еще один перечень регионов, представленный в бюджете – это те субъекты, в бюджетах которых доля трансфертов в течение этого же срока не превышала 20% собственных доходов. На 2020 год в него включено 48 регионов – на два региона меньше, чем на 2019 год (исключены Вологодская и Новгородская области). Указанные в этом списке регионы вправе размещать бюджетные средства на банковских депозитах.

70 субъектов федерации закончили 2018 год с профицитом бюджета

Дотации регионам от федерального центра в 2018 году впервые превысили 1 трлн руб., оценило «Эксперт РА». При этом дотации обеспечили рекордный профицит в подавляющем большинстве субъектов

Фото: Илья Питалев / РИА Новости

Объем дотаций, которые федеральный центр выдал российским регионам, в 2018 году впервые превысил 1 трлн руб., следует из данных Минфина и расчетов агентства «Эксперт РА» (есть у РБК).

Сколько дотаций получили российские регионы

Размер предоставленных дотаций достиг 1,035 трлн руб. Еще годом ранее он составлял 759 млрд руб., а до этого — 656 млрд руб. «Особенность 2018 года — те или иные дотации получили все российские регионы, включая Москву и Тюменскую область [самые богатые]. Причем Москва с объемом дотаций 27,6 млрд руб. вошла в топ-7 регионов по объему полученных дотаций», — сказал РБК младший директор отдела корпоративных и суверенных рейтингов «Эксперт РА» Александр Шураков.

Практически половина всего роста дотаций в 2018 году (136 млрд из 277 млрд руб.) пришлась на обеспечение сбалансированности бюджетов, которое управляется в «ручном режиме» в отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемых по специальной формуле, отмечает аналитик. На 60 млрд руб. выросли компенсации расходов на рост зарплат бюджетников. В прошлом году власти минимальный размер оплаты труда и прожиточный минимум, а также продолжили индексировать зарплаты бюджетникам по майским указам 2012 года, и нагрузка по увеличению зарплат врачей, учителей и т.д. в региональных (не федеральных) учреждениях пришлась, соответственно, на субъекты.

«Получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности обуславливается рядом условий: раньше их просто давали, а теперь регионы берут на себя обязательства, а высокодотационные — еще больше обязательств. Дотации на обеспечение сбалансированности — инструмент, который применяется в течение года, когда регион заявляет о каких-то проблемах», — говорит ведущий эксперт института «Центр развития» Высшей школы экономики Андрей Чернявский. «В предыдущие годы в этих трансфертах было много политики. Можно предположить, что в этом году произошло то же самое. Это похоже на режим ручного управления», — полагает эксперт.

Как это отразилось на бюджетах

«По итогам 2018 года у 70 российских регионов консолидированные бюджеты были исполнены с профицитом, причем агрегированный профицит составил 510 млрд руб. Это рекордные показатели как минимум за последние 17 лет», — говорит Шураков. Для сравнения: в 2017 году в России было лишь . Профицит всех региональных бюджетов достиг 510 млрд руб. против дефицита 52 млрд руб. годом ранее.

Если для федерального бюджета профицит или дефицит оценивается как доля от объема ВВП за год, то с регионами действует другая методика: профицит или дефицит сравнивают с объемом их собственных доходов (налоговые и неналоговые поступления без учета помощи из федерального бюджета). Лидерами по уровню профицита в 2018 году стали Дагестан (30,5% к доходам) и Севастополь (27,4%), однако во многом это связано с низким уровнем самодостаточности. В пятерку самых профицитных регионов также вошли ЯНАО, Кемеровская и Волгоградская области, чей уровень самостоятельности значительно выше.

Наиболее высокий дефицит бюджета зафиксирован у (24,5% доходов), Хабаровского края (10,8%) и Еврейской автономной области (6,9%).

«Ситуация новая. Объем госдолга , но при этом он остался довольно высоким для некоторых регионов. Мы живем с профицитом, но у нас при этом большие кредиты», — говорит завкафедрой госрегулирования экономики Института общественных наук РАНХиГС Владимир Климанов.

При этом рост расходов на зарплаты бюджетников, которые должны расти в соответствии с майскими указами 2012 года, не оказал существенного негативного влияния на бюджеты регионов, указывает Александр Шураков. «В целом фонд оплаты труда «майских бюджетников» с учетом соцвзносов в 2018 году увеличился на 532 млрд руб. Но так как часть этих расходов «возвращается» в региональные бюджеты в виде НДФЛ, то чистый рост расходов на ФОТ и соцвзносы составил примерно 479 млрд руб.», — объясняет он.

Инвестиции снижаются перед новым майским указом

Рекордный профицит регионов обеспечили не только дотации, но и экономия властей на бюджетных инвестициях. Их доля в расходах консолидированных бюджетов регионов в 2018 году составила лишь 10,8%. Она была выше в 2015-2016 годах, когда экономика была в рецессии или стагнации, а также в 2017 году. В номинальном выражении регионы вложения не сокращали, но их расходы росли, что сократило и долю инвестиций в них, объясняет Шураков.

«Если бы поддерживались пропорции предыдущих лет, то объем бюджетных инвестиций был бы примерно на 240 млрд руб. выше (а профицит бюджетов, соответственно, ниже). Основное направление бюджетных инвестиций — инвестиции в дорожное хозяйство», — указывает аналитик.

Нагрузки у регионов прибавится в связи с реализацией нового майского указа президента Владимира Путина. Из 25,7 трлн руб. расходов на нацпроекты на региональные бюджеты 4,9 трлн руб. Первый вице-премьер, министр финансов Антон Силуанов говорил, что в основном эти траты будут обеспечены федеральными трансфертами, а непосредственно регионы 2-3% расходов. Взамен регионы подписываются под KPI для выполнения нацпроектов.

Сейчас у регионов все меньше свобод, а дотации и субсидии даются под все более жесткие условия, говорит Андрей Чернявский. Регионы зажаты — они предпочитают иметь профицитный бюджет и максимально сокращать долг, добавляет он.

В 2018 году большинство российских регионов продолжает оставаться дотационными. Чаще всего дотационность регионов России искусственная — тем самым центральной власти намного проще управлять отдельными частями страны. Забрав большинство налогов в федеральную казну, федеральная власть ставит губернаторов в полную зависимость. Регионы дотируются общероссийской казной достаточно неравномерно. Величина дотации зависит от того, насколько сам регион может зарабатывать деньги. Дотации регионам России в 2018 году — принципы расчета, таблица регионов с точной суммой дотации.

Как распределяются дотации регионам России в 2018 году

Принципы, по которым федеральная власть распределяет дотации регионам, меняются достаточно часто. В 2018 году действует уже одиннадцатая по счету методика дотирования регионов.

Тем не менее, общая суть не меняется. В основе расчета дотаций лежит так называемая финансовая обеспеченность региона на душу населения. В бюджете региона должна быть заложена некая минимальная сумма средств на каждого проживающего.

Бюджет региона, условно говоря, не должен быть меньше суммы, равной количеству жителей, умноженному на определенную величину в рублях.

Величина средств на каждого жителя региона разнится для разных республик или областей страны. Например, в таких регионах, как Камчатка, Чукотка или Якутия, в бюджете нужно закладывать в разы больше средств на каждого жителя только потому, что стоимость бюджетных услуг, которые получают все жители России, здесь в разы выше.

Для того, чтобы подсчитать точную сумму дотации для региона, федеральная власть считает приблизительную сумму средств, которую регион может собрать в свою пользу с местного бизнеса и тем самым наполнить собственный бюджет. Недостающие до финансовой обеспеченности на душу населения средства и будут составлять сумму дотации для региона.

Дотационными регионами в России является абсолютное их большинство — 73 из 85.

При этом дотации распределяются очень неравномерно. Пять регионов получает 30% всех федеральных дотаций. Это Дагестан, Саха Якутия, Камчатский и Алтайский края, а также Чеченская Республика.

13 регионов получат ровно половину всех федеральных дотаций. То есть, столько же, сколько еще 60 российских субъектов федерации.

Не входят в число дотационных регионов только крупные промышленные области и республики вроде Татарстана или Свердловской области, нефтедобывающие регионы вроде Ханты-Мансийского АО, а также Москва и Санкт-Петербург, которые собирают огромные налоги с миллионов проживающих и с местного бизнеса.

Фото: pxhere.com

Дотации для регионов в 2018 году: кому и сколько

Следующая таблица содержит точные суммы дотаций для конкретных российских регионов.

Стоит иметь в виду, что приведенные цифры — по-своему лукавые и не отражающие всех нюансов уровня дотационности того или иного региона. Так, Дагестан всегда лидирует в этом рейтинге во многом из-за высокой численности проживающих здесь жителей (более трех миллионов человек). Однако, процент бюджета, сформированный за счет дотаций, здесь не такой высокий, как в той же Чечне.

Чеченская республика хотя и занимает пятое место в рейтинге дотационных регионов, зависит от дотаций сильнее всего. 84% бюджета республики формируется за счет дотаций и других поступлений из федеральной казны. Бюджет Республики Крым формируется за счет дотаций на 67%, хотя в рейтинге Крым и расположен “Только” на восьмом месте.