Пути повышения эффективности использования целевых трансфертов. Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов. Особенности бюджетной системы Российской Федерации

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами

Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.

Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге

Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.

Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.

Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %

Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.

В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.

Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.

Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.

Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.

По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.

При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.

В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.

Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .

Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.

Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.

По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.

По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.

По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.

По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.

Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.

Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).

Диаграмма 6.

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации.

1.2 Российская модель бюджетного федерализма.

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений.

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ.

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ.

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ.

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов.

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели.

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия).

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Финансы, денежное обращение и кредит», 08.00.10 шифр ВАК

• Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности 2010 год, кандидат экономических наук Серегин, Максим Викторович

• Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений 2010 год, кандидат экономических наук Беткараев, Сафар Борисович

• Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса 2009 год, кандидат экономических наук Салагаева, Елизавета Альбертовна

• Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации 2011 год, кандидат экономических наук Волков, Александр Вячеславович

• Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации 2003 год, кандидат экономических наук Пшунетлев, Адам Аскарбиевич

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Оценка эффективности межбюджетных трансфертов»

Для любого государства в современных условиях развития остается важной проблема межбюджетных отношений, которая традиционно выражается в поиске ответов на три главных вопроса: как должны распределяться доходные источники между уровнями бюджетной системы, каково справедливое разграничение расходных обязательств, какие формы финансовой помощи являются наиболее эффективными.

Реформирование бюджетной системы РФ, которое началось в 90-х годах 20 века и продолжается сейчас, уже показало положительные результаты.

Начиная с 2000 по 2008 год, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. В целях обеспечения предсказуемости и преемственности проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы был совершен переход к среднесрочному бюджетному планированию. Внедрены механизмы бюджетирования ориентированного на результат. Проведена корректировка налогового законодательства. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и улучшения социального и экономического развития страны реализованы решения, направленные на развитие и финансовое обеспечение инфраструктурных проектов, началась реализация приоритетных национальных проектов. Принятые в 2007 году поправки к Бюджетному Кодексу завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Изменены подходы к оказанию финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Однако, несмотря на достигнутые результаты до сих пор отсутствуют какие-либо механизмы оценки эффективности использования на уровне регионов и муниципальных образований средств, получаемых в виде межбюджетных трансфертов.

Необходимость оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном и субфедеральном уровне предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к оценке эффективности межбюджетных трансфертов на субфедеральном и местном уровнях.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

Раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

Анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

Выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

Разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

Разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

Объектом диссертационного исследования являются субъекты РФ и органы местного самоуправления Республики Хакасия.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов и политологов, посвященных проблемам формирования и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых как из федерального, так и из региональных бюджетов.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой диссертационного исследования послужили: федеральные законы об исполнении бюджета Российской Федерации, законы Республики Хакасия об исполнении республиканского бюджета; официальные статистические данные Росстата и Хакасстата; данные Министерства финансов Республики Хакасия, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке модели оценки эффективности инструментов межбюджетных отношений через оценку результативности использования межбюджетных трансфертов.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

Обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

Выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

Разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

Разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для оценки результативности межбюджетных трансфертов, как на уровне региона, так и на местном уровне.

Результаты диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при изучении таких дисциплин как «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Региональные финансы».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем работы составляет 161 страницу машинописного текста, работа содержит 24 таблицы, 13 рисунков, библиографию (247 источников).

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Виницына, Вероника Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.

Бюджетное устройство РФ характеризуется как минимум тремя важными характеристиками.

Первая характеристика, описывает состав и структуру бюджетной системы страны, которая зависит от ее государственного устройства.

Российская Федерация является федеративным государством, бюджетная система которого состоит из следующих уровней: федерального, регионального и местного, причем, начиная с 2003 года, в стране функционирует двух уровне-вая модель местного самоуправления: поселения и муниципальные районы (городские округа).

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и федеративном устройстве РФ, совокупность бюджетов четырех уровней.

Следующая характеристика бюджетной системы - принципы ее построения, которые целесообразно разделить на три группы: организационные, экономические (финансовые) и политические (правовые).

Организационные принципы оказывают влияние на организацию и функционирование бюджетной системы и регулируют взаимоотношения между уровнями бюджетной системы. Данная группа принципов включает в себя: принцип единства, принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов, принцип самостоятельности, принцип единства кассы, принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Экономические принципы включают в себя принципы, определяющие процесс формирования и использования бюджетных средств. К данной группе автор отнес: принцип сбалансированности бюджетов, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, принцип общего покрытия расходов бюджетных средств, принцип достоверности бюджета.

Политические (правовые) принципы, которые учитывают и отражают влияние государственного устройства страны на его бюджетную систему. Данной группа принципов включает: принцип прозрачности, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, принцип подведомственности расходов, принцип равенства бюджетных прав.

Третья характеристика бюджетного устройства связана системой взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которые в федеративных государствах проявляются через систему бюджетного федерализма.

В рамках представленной работы, под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию организации и функционирования бюджетной системы федеративных государств, определяющую принципы ее построения и организацию эффективного взаимодействия, позволяющие оптимизировать взаимоотношения между уровнями государственной власти, на основе самостоятельного управления финансовыми ресурсами субъектов федерации, сбалансированного учета интересов федерации и ее субъектов.

В ходе проведенного исследования автором были рассмотрены подходы к классификации типов бюджетного федерализма, сложившиеся в зарубежной и отечественной литературе. Классификация моделей бюджетного федерализма была проведена по следующим критериям: по степени самостоятельности органов власти; по способу взаимодействия органов власти разных уровней; по способу распределения доходов между уровнями; по оптимальному сочетанию преимуществ и недостатков централизации власти; по порядку установления правил игры для субъектов, входящих в состав федерации; по типу межбюджетных отношений.

Особенностью формирования российской модели бюджетного федерализма является его трансформация от децентрализованной модели к централизованной.

За 15 лет формирования системы межбюджетных отношений модель российского бюджетного федерализма претерпела существенные изменения. Так, в период с 1991 по 1994 год наблюдался процесс стихийной децентрализации, при которой у каждого уровня власти доходы собирались исходя из территории их расходования, а направления расходования средств базировались на решении региональных органов власти об их целесообразности.

Однако, с 1994 года в стране наблюдается процесс перехода от децентрализованной модели бюджетного федерализма к централизованной, при которой наблюдается процесс передачи ряда полномочий в федеральный центр, с одновременным уменьшением самостоятельности субъектов федерации, прежде всего в области налогового права.

В работе автор предлагает свой вариант периодизации процесса развития межбюджетных отношений, в основе которой лежат следующие критерии: законодательное регулирование межбюджетных отношений, проблемы формирования этих отношений на каждом этапе, пути решения этих проблем и степень их разрешенности, особое внимание уделялось преемственности каждого этапа, который находил себе место в сменяющих друг друга концепциях совершенствования межбюджетных отношений, а также в ежегодных бюджетных посланиях Президента.

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями, то есть речь идет о межбюджетных отношениях.

В рамках представленного диссертационного исследования автором была предложена трактовка межбюджетных отношений, по крайней мере, с трех позиций:

С политической, трактовка межбюджетных отношений связан с состоятельностью каждого уровня бюджетной системы, которая кроме всего прочего определяется наличием на каждом уровне доходов и закрепленных расходных обязательств, состав которых может меняться с изменением целей и приоритетов политики государства, в том числе и бюджетной, отсюда вопросы, касающиеся перераспределения доходов и расходных обязательств, составляют сферу межбюджетных отношений;

С правовой, межбюджетные отношения связаны с осуществлением и реализацией на каждом уровне бюджетной системы бюджетного процесса, связанного с составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета;

С финансовой (экономической), это отношения по поводу формирования и использования фондов денежных средств с целью обеспечения высокого социально-экономического развития каждого уровня бюджетной системы.

Одним из основных элементов в финансовом механизме межбюджетных отношений является финансовая помощь из вышестоящего бюджета нижестоящему. При этом, под финансовым механизмом межбюджетных отношений понимается регулируемую нормами бюджетного права систему управления межбюджетными отношениями через межбюджетные трансферты с помощью методов горизонтального и вертикального выравнивания.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством в РФ предоставляются следующие формы межбюджетных трансфертов: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субсидии, субвенции. В рамках проведенного диссертационного исследования были рассмотрены условия и особенности предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов, бюджетов муниципальных районов и городских округов.

В рамках представленной работы рассматривается возможность проведения оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов через рассмотрение взаимосвязи между долей финансовой помощи и уровнем социально-экономического развития субъект федерации или муниципального образования.

Для того, чтобы оценить, как на уровень развития территории повлияли объемы межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов автор предлагает использовать прием построения матрицы развития территории.

По оси X должен отражаться уровень социально-экономического развития территории, определенный с помощью рассчитанного интегрального показателя уровня социально-экономического развития. По оси У должен отражаться доля межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, приходящихся на соответствующую территорию. Все территории (субъекты федерации и местные бюджеты) условно могут быть разбиты на несколько групп, в зависимости от количества исследуемых объектов. Положительной будет являться тенденция движения по группам слева направо, что говорит о том, что в результате предоставления межбюджетных трансфертов уровень развития территорий увеличивается, что сокращает потребности в межбюджетных трансфертах.

Ключевым моментом в применении предложенной матрицы является определение интегрального показателя, отражающего уровень социально-экономического развития территории.

Для расчета интегрального показателя уровня социально - экономического развития территорий были реализованы следующие этапы: определен перечень показателей, которые всестороннее характеризуют социально-экономическое развитие территории; проведена качественная оценка выбранных критериев; осуществлено нормирование показателей для расчета интегрального показателя; рассчитан интегральный показатель социально-экономического развития территории.

В предлагаемый интегральный показатель уровня социально-экономического развития были включены четыре группы критериев: демографические, социальные, экономические, финансовые.

Заключительным этапом в построении матрицы развития территории является определение доли межбюджетных трансфертов, приходящихся на каждую территорию. Данный показатель определяется на основании федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (для субъектов РФ) или региональных законов о бюджете соответствующего региона (для местных бюджетов).

Предложенная в работе методика (матричная модель) оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов имеет свои достоинства и недостатки.

К числу достоинств можно отнести:

1. Простоту расчета всех данных необходимых для построения матрицы.

2. Экономичность, расчет показателей необходимых для построения матрицы социально-экономического развития территории базируется на данных органов статистики и нормативно-правовых актов доступ к которым обеспечивается через справочно-правовые системы. Таким образом использование представленной модели не требует дополнительных затрат на сбор информации.

3. Наглядность, графическая интерпретация результатов сравнения уровня социально-экономического развития территории и уровня межбюджетных трансфертов, позволяет в матрице представить динамику происходящих во времени изменений.

4. Универсальность, так как предложенная модель может быть использована как на региональном, так и на муниципальном уровне.

К числу недостатков приведенной модели следует отнести запаздывание подготовки статистической отчетности. (Внедрение компьютерных технологий и внедрение системы сдачи статистической отчетности в электронном варианте в режиме on-line, позволит ускорить процесс сбора необходимой для органов статистики информации и сделает получение данных более оперативным).

Для расчета обобщающего показателя эффективности системы межбюджетных трансфертов предложено сопоставлять суммарный прирост уровней социально-экономического развития территорий с суммарным приростом оказываемой финансовой помощи, то есть сопоставлять полученный эффект со средствами, затраченными на его достижение.

В работе было рассмотрено практическое применение предложенной методики на примере оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов на уровне Федерация - регион (на примере субъектов РФ), и на уровне субъект федерации - муниципалитет (на примере муниципальных образований Республики Хакасия.)

Сравнительная характеристика принципов бюджетной системы

Принципы Бюджетный кодекс 1999 года Бюджетный кодекс 2009 г.

Принцип единства (ст. 29) означал единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30) означал закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип са- - право законодательных (предста- - право и обязанность органов государстта- 162 мостоятельно-сти бюджетов (ст. 31) вительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии бюджетным и налоговым законодательством РФ;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

Недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. венной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

Недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) В старой редакции БК данный принцип рассматривался в главе 16. « Межбюджетные отношения», ст. 129 в числе принципов, лежащих в основе межбюджетных отношений: При этом в ст. 132 принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагал установление единых для всех нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год. Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов и другие положения,. означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными бюджетным законодательством. Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие бюджетному законодательству, являются недействительными

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32) (было) Принцип полноты отражения доходов, означал, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32) (стало) Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) означал, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен был соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны были исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34) (было) Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34) (стало) означал, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35) означал, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могли быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертво

РФ ваний, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип гласности (ст. 36) (было) Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36) (стало) означает: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); - стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37) Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1) означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы (ст. 38.2) был отражен в главе 24 «Основы исполнения бюджетов», ст. 216. и предусматривал зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Межбюджетные отношения

методологический аспект

оценки эффективности межбюджетных трансфертов

д. ю. завьялов,

кандидат юридических наук, заместитель председателя - начальник управления межбюджетных отношений Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства

Администрации Волгоградской области

Межбюджетные трансферты составляют значительный объем расходов государственных бюджетов бюджетной системы РФ: федерального и регионального уровня. Так, по итогам 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составила около 32 %, в региональных бюджетах - около 26 % расходов бюджета, столь высокие показатели сложились и в 2004, 2005 и 2006 гг. 1

Предоставление нижестоящим уровням бюджетной системы широких возможностей по самостоятельному исполнению собственных расходных полномочий (вопросов местного значения) позволяет рассматривать межбюджетные трансферты как одно из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств. Для решения поставленной задачи необходим соответствующий инструментарий: методика оценки эффективности расчета и предоставления межбюджетных трансфертов и специальная методика для оценки данной формы бюджетных расходов.

О необходимости разработки именно специальной методики оценки эффективности межбюджетных трансфертов свидетельствуют существенные отличия межбюджетных трансфертов от иных форм расходования бюджетных средств, различия как в экономическом, так и в правовом плане.

В экономическом плане предоставление межбюджетных трансфертов не является расходовани-

1 Расчеты произведены по данным, размещенным на официальном сайте Федерального казначейства РФ www. roskazna. ru.

ем в традиционном понимании, т. е. не является конечной тратой денежных средств. Предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и далее - по нисходящей не приводит к уменьшению объема централизованных финансов, что происходит в результате финансирования по иным формам расходования бюджетных средств (при расчетах с поставщиками товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд или предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан).

В правовом плане особенность межбюджетных трансфертов проявляется в способе их регулирования. так, предоставление межбюджетных трансфертов регулируется публично-правовыми нормами, в то время как осуществление иных форм расходов бюджета - нормами гражданского законодательства.

Особенности межбюджетных трансфертов настолько существенны, что приводят к использованию специальных методик их планирования, финансирования, оценки эффективности.

Оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов незаслуженно уделяется мало внимания. Если результативность становится предметом внимания достаточно часто, о чем свидетельствуют выступления первых лиц страны, требования, предъявляемые Федерацией к программам реформирования региональных и муниципальных финансов, нормативные правовые акты, регули-

рующие предоставление субсидий бюджетам публично-правовых образований, то эффективность межбюджетных трансфертов не рассматривается или вовсе - эффективность бюджетных расходов отождествляется с результативностью их предоставления. Отчасти такому отождествлению способствует непосредственно Бюджетный кодекс рФ, что, на наш взгляд, не оправдано.

так, в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса рФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 64-ФЗ) под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств понимается расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. из этого следует, что понятия «результативность» и «эффективность» Бюджетным кодексом рФ не различаются. с одной стороны, это оправдано, например социальный эффект и социальный результат - понятия практически идентичные. В то же время эффективность в отличие от результативности предполагает учет и затрат, производимых на достижение результата.

В Бюджетном кодексе рФ для межбюджетных трансфертов все же описаны некие результаты, на достижение которых должно быть ориентировано предоставление той или иной формы межбюджетного трансферта. Предоставление в соответствии со ст. 131, 137, 138 и 142.1. Бк рФ дотаций из фондов финансовой поддержки предполагает достижение такого результата, как финансовое обеспечение собственных расходных полномочий бюджетов публично-правовых образований получателей дотации. название дотации - «на выравнивание бюджетной обеспеченности» или «на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» характеризует больше способ расчета дотации, нежели социальный или экономический результат. При этом, к сожалению, федеральный законодатель предоставляет возможность вольно трактовать, что есть выравнивание бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности. Отметим, что в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности понималось выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. После внесения очередных поправок указанное положение из текста закона было исключено. исходя из определе-

ний уровня бюджетной обеспеченности (бюджетной обеспеченности), приведенных в ст. 131, 138 и 142.1 Бк рФ, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности есть выравнивание подушевых доходов с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг, но это является описанием технологии расчета дотации, нежели социально-экономического эффекта (результата).

Аналогичная ситуация возникает и в отношении иных дотаций, например дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета. Если обеспечение сбалансированности бюджета (опять-таки, что следует понимать под достижением сбалансированности - достижение баланса доходов и расходных обязательств?) есть социально-экономический эффект (результат) предоставления данной дотации, то означает ли это, что дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не ориентирована на достижение баланса бюджета публично-правового образования.

социальный эффект (результат) предоставления дотации как бы предполагается, но все же подменяется описанием процедур (методики) расчета дотаций.

другая форма межбюджетных трансфертов - субсидия, предусмотренная ст. 132, 139, 142.2, 142.3 Бк рФ, направлена на софинансирование собственных расходных обязательств публично-правовых образований - получателей субсидий, а также выравнивание обеспеченности публично-правовых образований в целях реализации ими их собственных расходных обязательств. В первом случае обозначена, опять-таки, техническая цель - соучастие публично-правового образования в финансировании расходов публично-правового образования иного уровня. Во втором случае цель субсидии подобна цели дотаций. Описание социального эффекта (результата) отсутствует в обоих случаях.

субвенции - форма межбюджетных трансфертов, предусмотренная ст. 133 и 140 Бк рФ, предоставляемая для финансового обеспечения переданных публично-правовому образованию расходных обязательств, но и в данном случае цель их предоставления сведена к технической составляющей, социальный и экономический результат не определен.

Бюджетным кодексом рФ (ст. 132.1, 139.1 и 142.4) предусмотрена возможность предоставления «иных» межбюджетных трансфертов, социально-экономический эффект (результат) предоставления которых не определен вовсе. также к межбюджетным трансфертам можно отнести и предоставление

финансы и кредит

бюджетных кредитов бюджетам публично-правовых образований, цель предоставления которых должна быть определена заимодавцем самостоятельно, что также не позволяет сформулировать исходя из норм Бюджетного кодекса РФ социально-экономического эффекта предоставления данной формы межбюджетного трансферта.

таким образом, имеющихся норм действующего бюджетного законодательства недостаточно для определения экономического и (или) социального эффекта (результата) расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.

На наш взгляд, следует различать предоставление межбюджетного трансферта и расходование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов. Если расходование средств, полученных бюджетом публично-правового образования нижестоящего уровня от бюджета вышестоящего уровня, увязано с предоставлением конечной государственной или муниципальной услуги, то предоставление межбюджетного трансферта само по себе предоставлением бюджетной услуги или социальной выплатой не является. Предоставление бюджетного трансферта нельзя рассматривать как предоставление конечной бюджетной услуги, в связи с чем и результат, на достижение которого направлено предоставление межбюджетного трансферта, сложно сформулировать.

Складывается парадоксальная ситуация - до одной трети расходов государственных бюджетов (сколько составляют межбюджетные трансферты в федеральном и в среднем в региональных бюджетах) не имеют четко сформулированного результата (эффекта), на достижение которого должны быть ориентированы. При этом целевое назначение межбюджетного трансферта есть указание по его дальнейшему использованию бюджетом-получателем и не может рассматриваться как социально-экономический результат или эффект.

Однако, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является предоставлением конечной бюджетной услуги, оценка его результативности (эффективности) все же возможна. Причем способы оценки эффективности межбюджетного трансферта в зависимости от формы его предоставления должны различаться.

Проведем систематизацию существующих форм межбюджетных трансфертов исходя из их квалифицирующих признаков.

Межбюджетные трансферты можно подразделить на две группы: первая - безвозмездные и безвозвратные (дотации, субвенции и субсидии),

вторая - предоставляемые на условиях возвратности и платности (бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований).

Квалифицирующие признаки дотации состоят в следующем:

Не имеют целевого назначения использования;

Антиподом дотаций являются субвенции,

квалифицирующие признаки которой можно сформулировать следующим образом:

Имеют целевое назначение для дальнейшего использования;

Используются получателем на исполнение делегированных ему полномочий.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможности предоставления субвенций из бюджета муниципального района бюджету поселения, и наоборот. Однако существование субвенций непосредственно предусмотрено в Федеральном законе № 131-Ф3, что является способом финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовое обеспечение передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается через такую форму, как «иные межбюджетные трансферты», которая по своей экономической и правовой природе соответствует субвенции.

субсидия как форма межбюджетного трансферта сочетает в себе признаки как дотаций, так и субвенций:

Предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;

Имеют целевое назначение использования;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

В качестве одного из признаков субсидий можно выделить такое их свойство, как «софинан-сирование» расходов бюджета получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако, на наш взгляд, данный признак является факультативным. Так, предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на аналогичные расходы. например, перечисление «отрицательного трансферта» - субсидии

из бюджета муниципального образования бюджету субъекта рФ предусматривает последующее распределение «отрицательного трансферта» через соответствующий региональный фонд финансовой поддержки субъекта или фонд компенсации. При этом формирование фонда финансовой поддержки за счет собственных средств региона вовсе не является обязательным. Предоставление дотаций бюджету также может рассматриваться как «софи-нансирование» вышестоящим уровнем бюджетной системы собственных расходных обязательств бюджета-получателя, но без указания конкретного расходного обязательства. Перечисленные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о факультативности признака «софинансирование».

«Иные» формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления могут по своей экономической сути быть отнесены к дотациям, субвенциям или субсидиям. «Иные межбюджетные трансферты» следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в отчете межбюджетного трансферта.

Возмездные и возвратные межбюджетные трансферты - бюджетные кредиты обладают следующими признаками:

Предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;

Могут иметь целевое назначение использования или не иметь такового назначения;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

Из всех форм безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований имеют больше общего с дотациями.

Исходя из анализа перечисленных квалификационных признаков, для каждой формы межбюджетного трансферта можно сформулировать перечень социально-экономических эффектов (результатов), на достижение которых направлено предоставление межбюджетного трансферта.

Социально-экономические эффекты (результаты) в свою очередь могут быть проанализированы как на результативность - достигнуто желаемое или нет, так и на эффективность - оправданы ли затраты на достижение желаемого. Межбюджетные трансферты - одна из форм бюджетных расходов, и если эффективность, т. е. соотношение результата к затратам, низка, то, возможно, по приоритетности предоставление данного межбюджетного трансферта будет уступать другой форме межбюджетных трансфертов или вовсе - иной форме бюджетных

расходов публично-правового образования, предоставляющего межбюджетный трансферт.

Для дотаций, на наш взгляд, социально-экономическим эффектом (результатом) является наступление следующих последствий:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям дополнительные бюджетные услуги или бюджетные услуги более высокого качества, приоритетность которых в соответствующем публично-правовом образовании наиболее высока;

Стимулирование органов государственной власти и органов местного самоуправления к принятию решений, направленных на мобилизацию собственного доходного потенциала территории, повышению эффективности использования средств бюджета. результативным расчет и предоставление дотаций будет лишь в том случае, если в результате повышается уровень удовлетворенности потребителя в целом от комплекса предоставляемых ему бюджетных услуг: При этом несущественно, достигнуто это благодаря предоставлению дотаций или действиям органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации дополнительных собственных доходов, изысканию дополнительных средств за счет оптимизации собственных расходов.

Эффективным следует признать расчет и предоставление дотации, когда повышение удовлетворенности потребителем совокупностью бюджетных услуг более высоким темпом, чем растут затраты бюджета вышестоящего уровня на предоставление дотаций нижестоящему уровню бюджетной системы. Данное правило применимо для всех видов дотаций, вне зависимости от методик их распределения.

Социально-экономические эффекты, на достижение которых должно быть направлено предоставление субсидий, можно сформулировать следующим образом:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям соответствующих публично-правовых образований наиболее востребованные жителями определенные дополнительные бюджетные услуги или, опять-таки, повысить качество и объем наиболее востребованных бюджетных услуг;

Побудить органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставлять определенные бюджетные услуги.

финансы и кредит

В отличие от дотаций, результативность субсидий может быть измерена по каждому или по всем трем показателям:

Увеличение расходов бюджета - получателя субсидий на предоставление субсидированных услуг, отнесенных к его собственным полномочиям;

Увеличение объема предоставляемых населению субсидированных бюджетных услуг;

Повышение уровня удовлетворенности получателей от потребления субсидированных бюджетных услуг.

Эффективность субсидии, как и дотации, может быть определена отношением изменения результатов к изменению расходов на предоставление субсидии. Таким образом, измерение эффективности межбюджетных трансфертов можно осуществлять через такой показатель, как эластичность межбюджетного трансферта.

Дотации и субсидии имеют общий квалификационный признак - предоставление средств бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий, соответственно и социально-экономический эффект для дотаций и субсидий должен быть однородным. Но, поскольку по целевой составляющей дотации и субсидии различаются, соответственно, возникает различие и в социально-экономических эффектах. Обратим внимание, что вектор движения межбюджетного трансферта (от вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету или наоборот) не оказывает влияния на характеристики социально-экономических эффектов.

Предоставление субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, ориентировано на достижение одного-единственного социально-экономического эффекта - побудить органы государственной власти и местного самоуправления публично-правового образования - получателя субвенции обеспечить наиболее экономное предоставление бюджетных услуг или даже сокращение социальных выплат, если переданное полномочие состоит в предоставлении мер социальной поддержки. Причем экономное предоставление бюджетных услуг может достигаться как за счет снижения себестоимости бюджетных услуг (вследствие оптимизации управления и сокращения излишних расходов), так и снижения качества предоставления бюджетных услуг до приемлемого уровня. Например, приоритетность одной и той же бюджетной услуги в публично-правовых образованиях вполне может быть неодинаковой. В связи с этим

в регионах или муниципальных образованиях, где бюджетная услуга, предоставляемая в рамках передаваемого полномочия, является менее приоритетной, то и расходы на ее оказание, при прочих равных условиях, будут меньше. Что касается предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то делегирование данного полномочия на нижестоящий уровень обосновано, если в результате делегирования количество выплат сокращается или, по крайней мере, сдерживается рост их количества.

Результативным следует признать такой расчет и предоставление субвенции, в результате чего субъект, которому делегировано полномочие, в состоянии его исполнять. Эффективным предоставление субвенции будет в том случае, если в результате делегирования полномочия снижаются расходы бюджетной системы страны по его исполнению, но при этом снижения уровня удовлетворения потребителя бюджетных услуг не происходит, в противном случае - можно говорить о неэффективности субвенции.

Бюджетные кредиты как форма межбюджетных трансфертов социально-экономических эффектов, отличных от вышеперечисленных эффектов, не порождают. Бюджетный кредит обладает признаками дотаций и субсидий, соответственно и эффекты аналогичны.

Удовлетворенность потребителя может быть измерена как посредством проведения социологических опросов, исследований, так и анализом статистико-сетевых показателей, что в последнее время нашло отражение в указах Президента РФ, нормативных правовых актах регионов об оценке эффективности работы органов управления нижестоящего уровня бюджетной системы.

Одним из дискуссионных вопросов является выбор наиболее оптимального (или эффективного) межбюджетного трансферта, побуждающего территории повысить эффективность собственных бюджетных расходов. В качестве альтернативных рассматриваются дотации и субсидии, причем последней форме склонны отдавать предпочтение, поскольку именно субсидии позволяют обеспечить целевое использование бюджетных средств, внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

Признавая обоснованность данной позиции, нам бы хотелось обратить внимание на ряд факторов, которые заставляют сдержанно относиться к сложившейся тенденции наращивания субсидиарного финансирования и перспективам

увеличения доли субсидий, в том числе и за счет сокращения дотаций.

Во-первых, предоставление субсидий на финансирование целевых расходов может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов (эффект замещения расходов) 2.

Во-вторых, стремление региона (муниципалитета) привлечь дополнительные средства в форме субсидий на условиях софинансирования требует мобилизации дополнительных ресурсов как за счет увеличения собственных доходов, так и посредством оптимизации собственных расходов, однако мобилизация средств для софи-нансирования может быть обеспечена и за счет неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий - в этом случае позитивный социально-экономический эффект будет сведен к нулю.

В-третьих, если увеличение доли субсидий обеспечивается за счет снижения доли дотаций, то данный процесс можно охарактеризовать как скрытое сметное финансирование, и как следствие - снижение самостоятельности публично-правовых образований, что, в свою очередь, снижает потенциальный эффект предоставления любых межбюджетных трансфертов.

В целом же, на наш взгляд, следует полагать, что эластичность субсидии при прочих равных условиях стремится к нулю быстрее, чем эластичность дотации. Условно соотношение динамик эластичности дотации и субсидии можно представить на следующем графике:

Данная гипотеза основана, прежде всего, на проявлении эффекта замещения в результате предоставления субсидии, чего при предоставлении дотаций быть не может. Также необходимо принимать во внимание, что субсидии обладают значительно меньшей мобильностью, нежели чем дотации. Поясним, априорно полагается, что субъект РФ и (или) муниципальное образование участвует в получении субсидии на условиях софи-нансирования в том случае, если субсидирование направлено на финансирование приоритетных расходов, для обеспечения которых собственных средств недостаточно, но может сложиться и иная ситуация. Например, после получения нескольких траншей субсидий достигается определенный уровень удовлетворенности потребителем субсидированных бюджетных услуг, и больший приоритет приобретают иные расходы, однако перенаправить остаток субсидий на иные расходы невозможно.

Игнорировать перечисленные выше обстоятельства нельзя, в связи с чем повышение роли субсидиарного финансирования оправдано при условии роли дотационного финансирования. В противном случае эффективность предоставления субсидий весьма ограничена.

несмотря на различия в квалификационных признаках и социально-экономических эффектах, для всех форм межбюджетных трансфертов можно выявить общую характеристику - это способ управления публичными финансами как инструмент государственного управления. для всех форм межбюджетных трансфертов характерно побуждение органов государственной власти (местного самоуправления) к принятию решений по изменению сложившейся практики управления собственными бюджетами. Поэтому и критерием истинности расчета и распределения межбюджетных трансфертов, на наш взгляд, является не удовлетворение некого уровня потребности территорий в средствах, а обеспечение управления территориями. результативность - изменение бюджетной политики на местах, эффективность - степень достижения изменения бюджетной политики нижестоящего уровня бюджетной системы исходя из выделенных объемов межбюджетных трансфертов.

Оценка эффективности межбюджетных трансфертов открывает новые возможности для повышения эффективности управления общественными финансами, в целом государственного и муниципального управления.

литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Афанасьев М. П., КривоговИ. Модернизация государственных финансов / изд. Гос. ун-т - Высшая школа экономики - 2-е изд. - М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.

3. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / М.: Изд-во Российской академии предпринимательства - 2001.

4. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю, Иванова Т. А. Местные бюджеты в Волгоградской области / М.: Изд-во Финансы, 2007.

5. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования / под ред. Л. В. Перекрестовой, А. В. Дорждеева. Волгоград: Волгоградской научное издательство - 2007 г. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.

6. Региональные финансы: опыт, стратегия, перспективы / под. ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова - М.: Изд-во Финансы, 2008.

7. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под общ. ред. А. М. Лаврова в 6 т. - М.: Изд-во ООО Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2007. (Т. 5).

8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: Изд-во «Дело» - 2002.

9. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / Бюджет (январь 2008). С. 54 - 57.

10. Завьялов Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики / Финансы. 2008. № 3.. С. 11 - 14.

11. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления / Финансы. 2005. № 10.

Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.

Периодичность, параметры, расчеты

В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».

Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.

К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:

· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;

· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;

· результаты расходования межбюджетных трансфертов.

По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:

· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;

· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;

· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;

· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.

По итогам проведенной оценки были рассчитаны:

· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);

· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);

· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).

На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:

Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .

Результаты оценки

Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).

Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.

Минимизация нагрузки

Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.

Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.

Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.