Кто и как оценит эффективность бюджетных расходов. Эффективность бюджетных расходов Повышение эффективности доходов и расходов бюджета

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства.

Уровень эффективности многих бюджетных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг.

Основными критериями эффективности бюджетных расходов являются:

1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;

2) оптимизация бюджетной сети без сокращения социальных обязательств государств позволит снизить издержки на производство социальных услуг;

3) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости.

4) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах. Непременным условием принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно являться проведение конкурсных торгов, размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности;

5) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;

6) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям;

7) оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах.

Кроме того, необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д. Это предполагает выбор метода оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотрение соответствующих критериев и нормативов. В качестве примера можно рассмотреть отрасль здравоохранения, где такими показателями могут выступать:

– продолжительность жизни;

– количество излечившихся от общего числа больных;

– процент больных, чей прогноз из разряда неблагоприятных был изменен в положительную сторону;

– процент больных, умерших в результате врачебной ошибки либо позднего диагностирования заболевания;

– общий показатель смертности, в том числе и детской;

– число заболеваний, возникших в результате несвоевременной профилактической работы органов здравоохранения;

– число онкологических заболеваний в регионе.

Для отрасли образования показателями могут являться:

– число поступивших в вузы и сузы;

– успеваемость учащихся;

– степень востребованности специалистов.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

Программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в процесс долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема бюджетных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов будут играть непосредственно ведомства, отвечающие за государственную политику по тому или иному направлению.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений.

Текущая страница: 1 (всего у книги 37 страниц) [доступный отрывок для чтения: 25 страниц]

Повышение эффективности бюджетных расходов
Под общей редакцией А.А. Климова

Бежаев О.Г., Хворостухина Д.С. (гл. 1); Разгулин С.В. (гл. 2); Иванова Н.А. (гл. 3, 4); Кабашкин В.А. (гл. 5); Павлова В.А. (гл. 6); Климанов В.В., Дмитришина Е.В., Галкин В.В., Головина В.В. (гл. 7); Климов А.А. (глоссарий)

Предисловие

Разработка современных программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для сферы государственного и муниципального управления является одной из наиболее важных задач, стоящих перед системой образования России. Ускорение темпов социально-экономического развития, необходимость реализации приоритетных национальных проектов требуют от работников государственных и муниципальных органов управления новых подходов к работе. В этой ситуации традиционные методы обучения уже не соответствуют возросшим требованиям к практической квалификации государственных и муниципальных служащих. Нужна смена парадигмы обучения. Необходимо развивать подходы, которые позволят слушателям определять для себя горизонты развития, а также оснащаться соответствующими знаниями для организации движения к ним. Основными элементами новой парадигмы должны стать широта, практичность и непрерывность образования.

Осуществление реформ в сфере государственного и муниципального управления породило необходимость дальнейших изменений структуры, численности и функций руководителей и специалистов финансовых органов. Наряду с существенным ростом числа сотрудников финансовых служб на местном уровне происходят процессуальные изменения в сложившейся практике управления общественным сектором, внедряются новации, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти.

Необходимость быстрых преобразований, отсутствие полного консенсуса в обществе по поводу их содержания и приоритетности, одновременный характер проведения реформ повышают требования к квалификации практических работников. Очевидно, назрела потребность в оснащении работников финансовых органов качественно новыми методами деятельности, а также в запуске процессов обмена передовым опытом.

Повышение уровня квалификации государственных и муниципальных служащих невозможно без модернизации содержания и технологий подготовки. Необходимо понимать, что помимо знания нормативных правовых актов государственный или муниципальный служащий должен обладать специфическим набором современных инструментов практической деятельности. На смену простому соблюдению бюджетного законодательства и реагированию на текущие проблемы должны прийти активное использование возможностей действующего законодательства и инициатива.

В такой ситуации крайне важно сформировать у слушателей не только профессиональные знания, но и массив общих концепций:

Владение методами диагностики, выделения, анализа и решения проблем (компетенция выделения и решения проблем);

Умение вырабатывать управленческие и организационные решения (компетенция принятия решений);

Владение навыками эффективной командной и групповой работы (коммуникационная компетенция);

Владение техниками презентации (умение лаконично выражать собственные мысли, четкая и артикулированная речь, владение техниками схематизации).

В предлагаемом слушателям учебном пособии по управлению региональными и муниципальными финансами сделана попытка рассмотреть актуальные аспекты управления общественными финансами на основе передового международного и российского опыта. По мнению авторов, данное пособие может использоваться как практикующими специалистами (с учетом корректировок на стремительное изменение бюджетного законодательства), так и студентами профильных профессиональных образовательных программ.

А.А. Климов,

кандидат технических наук,

директор Института технологий образования АНХ

Глава 1
Межбюджетные отношения в условиях реформы местного самоуправления

Бежаев О.Г, к. э. н., Минфин России

Хворостухина Д.С., Минфин России

1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений

Основой межбюджетных отношений является действующая система государственных и местных бюджетов.

Бюджетная система любой страны должна соответствовать ее государственному и административно-территориальному устройству.

В Российской Федерации функционируют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (субъектов Федерации), а также местное самоуправление. В соответствии с административно-территориальным устройством в состав РФ входит 86 субъектов, включающих 24 310 муниципальных образований. За каждым уровнем власти законодательно закреплены собственные полномочия, для осуществления которых формируются соответствующие бюджеты. Таким образом, исходя из государственного и административно-территориального устройства, в бюджетную систему России входят федеральный бюджет, бюджеты 86 субъектов РФ и 24 310 местных бюджетов (рис. 1.1).

Одной из основных задач государства в сфере бюджетной политики является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места их проживания. Решение этой задачи требует наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по оказанию населению государственных и муниципальных услуг и доходами, адекватными расходам на предоставление этих услуг.

В рамках решения этой задачи формируются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по распределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т. е. межбюджетные отношения.

Рис. 1.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Межбюджетными отношениями являются возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса экономико-правовые отношения по поводу разграничения расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или с принятием решений, вызывающих дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, временной финансовой помощи, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.

В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:

Наличие трех основных уровней бюджетной системы;

Неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

Предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;

Законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня.

Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений, государство ставит задачу достижения как минимум четырех основных целей:

1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан путем равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества;

4) сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях.

Для достижения этих целей система межбюджетных отношений должна отвечать следующим требованиям:

а) единые принципы и механизмы регулирования межбюджетных отношений, недопустимость индивидуальных подходов при разграничении расходных полномочий, доходных источников и распределении финансовой помощи;

б) четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти разных уровней;

в) стабильное и отвечающее разделению расходов закрепление доходных источников за всеми уровнями бюджетной системы и налоговых полномочий за разными уровнями власти;

г) объективное распределение финансовой помощи в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий;

д) создание стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики, эффективного использования общественных финансовых средств в интересах населения;

е) наличие механизмов контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

В сложившихся экономических условиях с учетом целей бюджета и задач, решаемых в бюджетной сфере, межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы формируются по четырем основным направлениям:

1. В сфере разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению. В результате принятия федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями установлено четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней. Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению будут подробно рассмотрены в разд. 1.2.

2. В сфере распределения финансовых ресурсов, которое осуществляется по двум направлениям. Первое – распределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Второе направление – перераспределение финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в рамках оказания финансовой помощи. При этом финансовая помощь нижестоящим бюджетам оказывается в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидий на софинансирование расходных обязательств нижестоящих бюджетов.

3. Между органами государственной власти и органами местного самоуправления при возмещении расходов, связанных с передачей расходных полномочий, а также при компенсации дополнительных расходов или потерь доходов, связанных с решениями государственных органов власти.

4. Правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации, следует считать отдельным направлением межбюджетных отношений. Они имеют свои особенности, принципы формирования и цели. Механизм оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации будет рассмотрен в разд. 1.7.

Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основными задачами законодательного регулирования межбюджетных отношений являются:

Обеспечение прозрачности и гласности межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим бюджет;

Четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также в максимально возможной степени доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

Установление по всей стране единых методологии и критериев межбюджетного регулирования, учитывающих индивидуальные и групповые особенности муниципальных образований;

Законодательное закрепление недопустимости изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов муниципальных образований, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

Установление взаимной ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

Установление относительно стабильного механизма межбюджетных отношений.

Основным элементом системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. При этом под межбюджетными трансфертами следует понимать средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы.

В общем виде система межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации представлена на рис. 1.2.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предоставления местным бюджетам следующих видов межбюджетных трансфертов: дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и иные межбюджетные трансферты.

В соответствии с Бюджетным кодексом к дотациям относятся межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Как правило, дотации выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем Бюджетный кодекс предусматривает предоставление иных дотаций.

Рис. 1.2. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ

В отношении местных бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации определены следующие основные дотации:

а) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 137 БК РФ;

б) дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 142.1 БК РФ;

в) дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предоставляемые в соответствии со ст. 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 138 БК РФ.

Межбюджетные трансферты выделяются местным бюджетам в форме субвенции в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных им государственных полномочий Российской Федерации и/или субъектов Федерации. Средства местным бюджетам на обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются за счет средств регионального фонда компенсаций в соответствии со ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ и ст. 140 БК РФ.

Законодательство предусматривает возможность софинансирования расходных обязательств местных бюджетов органами государственной власти. В этом случае местным бюджетам выделяются субсидии. Под субсидиями бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления.

Субсидии местным бюджетам для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предоставляются из регионального фонда софинансирования расходов в соответствии со ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ист. 139 БК РФ.

Органы местного самоуправления имеют право на получение бюджетных кредитов из бюджетов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам осуществляется в соответствии со ст. 93.2 и 93.3 БК РФ.

Основными конечными целями межбюджетных отношений являются:

Создание исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований;

Повышение ответственности региональных и местных органов власти за формирование сбалансированных бюджетов (не лишая их заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств) с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления населению на всей территории страны равных возможностей получения бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

В целях повышения ответственности за проведение рациональной и эффективной бюджетной политики на местном уровне ст. 136 БКРФ установлены единые основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации:

1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются только при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления муниципальными финансами. Так, согласно положениям ст. 136, в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет выделяются 3 группы муниципальных образований.

К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 10 % объема собственных доходов местного бюджета. Начиная с очередного финансового года такие муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %. Начиная с очередного финансового года они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Для муниципальных образований третьей группы, в бюджетах которых указанная доля превышала 70 % объема собственных доходов местного бюджета, введены следующие, дополнительные к установленным выше условия:

1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;

2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение (не реже одного раза в два года) внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования контрольными органами субъекта Федерации;

4) соблюдение иных условий, установленных федеральными законами.

При этом для муниципальных образований данной группы устанавливается дополнительное ограничение размера дефицита и предельного объема муниципального долга.

В соответствии с и. 3 ст. 92.1 БК РФ в новой редакции размер дефицита не должен превышать 5 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Предельный объем муниципального долга в соответствии со ст. 107 не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации и нарушении предельных значений размера дефицита и объема муниципального долга финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения их в соответствие с условиями предоставления межбюджетных трансфертов.

Установленные Бюджетным кодексом РФ меры и ограничения могут быть изменены в случае, если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования принято решение об отказе (полностью или частично), от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В таком случае меры и ограничения будут применяться, исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.

Следует подчеркнуть, что основная часть межбюджетных трансфертов предоставляется местным бюджетам через региональные фонды, образование и распределение которых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, должно осуществляться по единой методике исходя из единых для всех муниципальных образований определенного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Федерации. Это обеспечивает реализацию установленного ст. 31.1 БК РФ принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований, в соответствии с которым определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Проблема учета влияния различных факторов может быть решена в рамках построения целостной системы оценки эффективности государственных программ, одной из составных частей которой будет оценка эффективности бюджетных расходов.

В этой связи важную роль в программно-целевом бюджетном планировании играет система индикаторов степени достижения цели бюджетной программы. Например, одним из индикаторов достижения цели государственной программы здравоохранения может стать уровень ожидаемой продолжительности жизни при рождении.

Планируемые к достижению значения индикаторов на время реализации государственной программы являются ее неотъемлемой частью. От качества таких индикаторов во многом зависит качество информации о результативности бюджетных расходов, влияющей на процесс принятия решений о финансировании тех или иных программ расходов.

В данном случае оценка эффективности бюджетных расходов станет составным элементом оценки программной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Можно выделить следующие критерии, в соответствии с которыми целесообразно проводить оценку программной деятельности органов государственной власти:

• - результативности бюджетных расходов;
• - соблюдения административных процедур;
• - эффективности бюджетных расходов.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 и Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р.

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

• - четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;
• - обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
• - усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
• - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
• - создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
• - повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
• - повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
• - обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

• - внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• - применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;
• - переход к утверждению "программного" бюджета;
• - развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• - реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
• - совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
• - создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

В рамках государственных программ решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти.

Существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.

Повышение производительности бюджетных расходов считается одной из первенствующих тем прогрессивной политики бюджетного планирования и реформирования на абсолютно всех степенях системы общественных финансов. Правительство несет обязанность из-за взятые на себя расходные обязательства и должно приносить подтверждения такого, что израсходованные бюджетные средства принесут установленный итог либо станут истрачены с каким-то результатом. При этом приобретенные результаты должны достоверны и подтверждаться явными числовыми значениями по курсам, статьям, программам, планам бюджетного финансирования социальных дел. Таким образом, главной неувязкой реализуемой в этот момент бюджетной реформы, считается повышение действенности бюджетных расходов на абсолютно всех степенях бюджетной организации, так как это наиболее принципиальный момент повышения действенности в сегодняшних условиях по сопоставлению с его прибыльной долею. Особо данный вопрос своевременен в настоящее время, в условиях посткризисного возобновления русской экономики, и как итог - происхождение неустойчивой ситуации с доходной долею бюджета.

В экономической литературе мнение «отдача» как условное представление выражается соответствием итога от какого-либо события и расходов на его исполнение, и имеет принцип формироваться численно и качественно. Лучшая составляющая действенности бюджетных расходов - приобретение конкретных высококачественных черт, заложенных в экономном планировании. К примеру, творение критерий и посылов про очень действенного управления муниципальными (государственными) деньгами в согласовании с ценностями гос политические деятели. С количественной стороны, отдача - степень заслуги численного итога и следующего сопоставления данного итога с совокупностью итогов подобных действий. В поле деятельности общественных финансов, мнение «отдача» содержит собственную специфику. Здесь, говоря о действенности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.

Необходимо заметить, что действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевается под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации.- М.: Проспект, 2010. закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств Заболотнева Л. К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов / Л. Заболотнева, Е. Захарченко // Бюджет и финансы. - 2009. - № 2. - С. 3..

Международная деятельность реформирования бюджетного процесса нацелена на поднятие отдачи бюджетных расходов и формируется в направленности несогласия от сметного планирования в пользу порядка управления муниципальными деньгами по аспектам результативности, вступления разных форм прогноза, оценки и бюджетирования, нацеленного на итог (БОР). Перестройка бюджетного процесса в РФ соглашаться по тому же пути. Главными тенденциями развития бюджетного законодательства в РФ становятся субсидирование не затрат, а производимых исполнителями функций, расширения самодостаточности и возможностей распорядителей и получателей бюджетных средств и дислокация акцентов с контроля за исполнением сметы на наблюдение за достижением объявленных итогов. Расширяются интересы планирования, исполняется переход от короткосрочного к среднесрочному планированию. В международной практике средствами увеличения отдачи бюджетных расходов считаются еще вовлечение к оказанию бюджетных услуг личного сектора, переделка бюджетных органов, модифицирование их координационно-законный формы, что приводит к увеличению их самодостаточности в постановлении ресурсами, ответственности за приобретение экономических результатов и тем самым к подъему отдачи расходования средств. В сегодняшнее время есть направленности увеличения отдачи бюджетных расходов, известные в международной практике и важные для нашего государства:

1) введение инструментов БОР;

2) изменение бюджетного сектора (реструктурирование экономной круги);

3) улучшение экономического маркетинга в госсекторе.

Один-одинешенек изо главных приборов увеличения отдачи затрат бютжета, важных в сегодняшнее время для Рф, считается введение способов вырабатывания бюджета, основанных на принципах бюджетирования, нацеленного на итог (БОР). В целом модель БОР предусматривает распределение бюджетных средств между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, обеспечивая тем самым наиболее эффективное расходование бюджетных средств. При этом средства распределяются пропорционально общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности бюджетных услуг лежат два основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания услуг.

Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих ранее принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. Так в последние два-три года, расходная часть бюджета ежегодно увеличивалась на 20-30 процентов. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого финансирования сводилась к осуществлению затрат на прежнем или приращенном уровнях, то есть фактически затраты приравнивались к результатам.

В Российской Федерации система БОР начала набирать свою актуальность в 2004 году, с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса. Однако внедрение управления по результатам в 2004--2006 годах осуществлялось в форме эксперимента. В последующие годы были приняты различные нормативные правовые акты, уточняющие процедуру введения принципов БОР. Реализуемая политика планомерно обеспечивает переход на более высокий качественный уровень финансирования бюджетных услуг из общественных финансовых фондов по заранее определенным каналам и направлениям распределения и получателям для удовлетворения их потребностей и нужд.

В рамках второго направления повышения эффективности расходования бюджетных средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов которых составляют доходы от платных услуг) препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств, а также прямым злоупотреблениям.

Усовершенствование бюджетной сети исполняется по главным направленностям: самооптимизация работающей сети получателей бюджетных средств; переделка бюджетных органов и ход к новейшим формам финансирования предоставления муниципальных (городских) услуг (договорное оплачивание, авансирование покупателя, нормативно-целевое оплачивание); введение способов вырабатывания БОР на уровне субъектов Федерации и организаций районного самоуправления. Переделка муниципальных и городских единых компаний подразумевает: приватизацию и убавление численности единых компаний и компаний с муниципальным участием, активность которых не подходит функциям страны, а еще установленным целям и задачам; для единых компаний, каковые сохранят собственный законный бренд, поднятие качества экономического маркетинга и управления с стороны муниципальных и городских организаций управления.

По третьему курсу увеличения производительности расходования бюджетных средств нужно поднятие качества экономического маркетинга, так как одной из главных задач, считается недостаточный уровень маркетинга в социальном секторе. Экономический маркетинг -- конструкция, посредством коей управляются и контролируются денежные аспекты работы муниципального органа по достижению его целей. Система подразумевает предоставление огромной независимости принятия заключений тем, кто распоряжаются бюджетными расходами и результатами. Экономический маркетинг в социальном секторе -- это последующие течения и операции, обеспечивающие действенность применения ресурсов: устройство более действенных методик применения урезанных ресурсов для достижения целей общественно-финансовой политики; снабжение действенного выполнения общепринятых выводов; передача ответственности; обязанность и подотчетность за активность и ее итоги. Значит, для достижения основной миссии действенного и сознательного управления социальными финансами -- предоставления социальных услуг высочайшего свойства при увеличении отдачи и результативности бюджетных расходов -- нужно последовательно реформировать все фазы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор.

Таким образом, основной целью реформы общественных финансов считается усовершенствование качества услуг, оказываемых общественности, путем увеличения отдачи бюджетных расходов. Данная цель достигается путем поэтапного перехода к действенному и серьезному управлению социальными финансами, основанному на принципах прозрачности, стабильности и результативности и отвечающему наилучшим образцам международной практики.

К середине 2008 г. были заложены и законодательно зафиксированы внешние данные для увеличения отдачи управления бюджетными средствами. Выполненные в процессе бюджетных реформ операции задали на абсолютно всех уровнях бюджетной системы обусловленные рамки для бюджетного планирования в согласовании с принципами БОР и увеличения свойства принимаемых постановлений в среднесрочной перспективе, заложили базу для предстоящего прогресса в поле деятельности управления социальными финансами и дальнейшего достижения основной миссии -- перехода к управлению общими финансами в РФ на принципах прозрачности, стабильности и отдачи. В тот момент далеко не все трудности были разрешены. Неудовлетворительная эффективность применения средств бюджета абсолютно всех уровней стала предпосылкой принятия еще ряда документов, затрагивающих проблем реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была подтверждена Программа увеличения производительности бюджетных расходов на период по 2012 года, среди главных целей данной программы - внедрение элементов, прежде всего нацеленных на итог.

Для удачного ведения бюджетирования, нацеленного на итог, нужно вести еще целый ряд преображений, затрагивающих как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается рассчитывать, что будущая модификация бюджетной системы станет, не менее результативна, и совместно с имеющимися нововведениями принесет вероятность наиболее действенного и оптимального применения расходов бюджета.

1 из основных проблем, выливающихся из Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» - поднятие действенности бюджетных расходов.

На всех уровнях власти (федеральном, областном, районном) подтверждены намерения осуществлении Федерального закона от 8 мая 2010г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Внутренние резервы по наращиванию расходов в наиближайшие годы станут значительно урезаны, т.к. невозможно надеяться лишь на казовую конъюнктуру, можно тратить точно столько, насколько заработано, насколько генерирует отечественная экономика.

В данный момент основное правило к бюджетной работе - отдача бюджетных расходов. В свое время бурный подъем национальных расходов был полностью оправдан: необходимо было восполнить прошлое недофинансирование множества важных сфер государства. Но сейчас настало время, когда имеющиеся трудности невозможно погасить только потоками бюджетных ассигнований. Необходимы нешуточные структурные преображения. В отсутствии этого никак не станет подниматься качество и отдача бюджетной сферы и секторов экономики. Вот почему нужно выделить особое внимание окончанию реформы бюджетной сферы, которая подразумевает огромнейшую независимость бюджетных учреждений.

Данные реформы обязаны сформировать стимулы в любом учреждении действовать точнее и, в собственную очередность, увеличат спрос к качеству предоставляемых услуг. Во всех диапазонах деятельности страны на 1-ое место обязан выходить аспект успешного, продуктивного применения любого бюджетного рубля.

Для осуществлении реформы в бюджетной сфере Правительством приняты ряд Программ. Муниципальными программами обхвачены главные направленности работы, как регулирование муниципальными деньгами и национальной собственностью, формирование экономических и страховых рынков. Целью вырабатывания и осуществлении муниципальных проектов считается не сфера расходов на исполнение какой-либо функции, а потребность вывода важных общественно-финансовых проблем, важных перед Правительством РФ. В первую очередность, это высококачественное формирование областей, нацеленных на инновационное качество существования народонаселения. Сюда входят: здравоохранение, образование, культура, соц. поддержка людей, формирование пенсионной системы, помощь в занятости, обеспечение собственной безопасности, защита находящейся вокруг круга, а еще формирование физкультуры и спорта, туризма и осуществление молодежной политики.

Осуществление этих программ сформирует обстоятельства для предстоящего увеличения действенности и открытости управления национальными деньгами, расширению самодостаточности основных распорядителей в движении оказания услуг и увеличению ответственности любого руководителя за приобретение конечных итогов. В целях поддержки реализации региональных программ повышения бюджетных расходов субъектов РФ в федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов предусмотрены средства в сумме 1 млрд. руб. ежегодно Губанова Е.Е. Эффективность бюджетных расходов [Текст] / Е.Е. Губанова // Экономика, управление, финансы: материалы II междунар. науч. конф. (г. Пермь, декабрь 2012 г.). -- Пермь: Меркурий, 2012. -- С. 169-171..

За последние годы существенно возросли финансовые возможности государства по решению возложенных на него задач. Вместе с тем граждане, выступая как налогоплательщики и конечные потребители государственных услуг, должны быть уверены в эффективном и прозрачном использовании денежных средств, передаваемых государству.

Поручение о мерах повышения эффективности бюджетных расходов содержится в ежегодных посланиях Президента РФ. Необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств создает предпосылки для перехода к новым методам бюджетного планирования, ориентированным на конечные общественно значимые результаты.

Первые шаги в решении проблемы повышения эффективности расходов бюджетов были сделаны в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

В 2010 г. Правительством РФ была одобрена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Аналогичные программы были утверждены и реализованы во многих субъектах РФ. Значение Программы не ограничивается решением только бюджетных вопросов. Фактически речь идет о переходе к новой, программно-целевой организации всей системы государственного управления. Именно это предусматривалось в рамках ключевого блока Программы повышения эффективности бюджетных расходов – перехода к государственному управлению на основе государственных программ.

В 2010 г. Правительство утвердило порядок разработки и реализации госпрограмм, сформировало перечень из 41-й государственной программы. Структура перечня программ построена, исходя из основных направлений государственной политики, обозначенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (рис. 12.5).

Рис. 12.5.

Наиболее крупными направлениями по количеству входящих в состав программ стали "Инновационное развитие и модернизация экономики" и "Новое качество жизни". Распределение государственных программ по ключевым направлениям представлено в таблице ниже.

Таблица 12.4. Содержание направлений государственных программ Российской Федерации

В рамках перехода к программному бюджету на федеральном уровне, начиная с 2010 г., Минфином России при составлении проекта федерального бюджета формируется аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации.

Распределение расходов федерального бюджета по госпрограммам позволяет проанализировать средства всех министерств, в частности, увидеть, что не только Минздравсоцразвития России занимается здравоохранением, но и МЧС России, Минобороны России и другие субъекты бюджетного планирования, где развита ведомственная медицина.

Например, в реализации программы "Развитие образования" (табл. 12.5) участвует 35 федеральных органов исполнительной власти. Их совместные усилия будут направлены на реализацию основных направлений программы и достижение ее основных целей.

Государственная программа развития образования объединяет все ресурсы, возможности и инструменты достижения этих целей. Координатором средств, выделяемых на реализацию государственной программы, является Минобрнауки России, а исполнителями подпрограмм – конкретные ведомства. Они будут совмещать свои усилия, рассматривать оптимизацию всех возможных процессов достижения этих целей на всей территории РФ.

Таблица 12.5. Основные цели и направления реализации государственной программы "Развитие образования"

В государственных программах четко определены все инструменты нормативного регулирования достижения этих целей. Таким образом, государственная программа представляет собой комплекс всех мероприятий для достижения соответствующих целей.

Окончательным закреплением законодательных основ для построения программного бюджета РФ стало принятие Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ, который предусматривает:

• – интеграцию в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ;
• – проведение ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной (муниципальной) программы, возможность принятия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы на основании указанной оценки;
• – предоставление в Государственную Думу сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

Подготовлена новая бюджетная классификация с новыми целевыми статьями и видами расходов, повышающими прозрачность бюджета и позволяющими увязать расходы с государственными программами, а также учесть особенности планирования и исполнения расходов разных типов.

Одновременно и в качестве важнейшей составной части внедрения программно-целевых методов управления продолжается работа по повышению качества, доступности и эффективности оказания государственных и муниципальных услуг. Это одно из ключевых и уже законодательно закрепленных направлений модернизации экономики и развития ее инновационного потенциала.

Согласно Федеральному закону от 08.05.2010 № 83-Φ3 на федеральном уровне и в регионах были приняты необходимые подзаконные акты общего характера. В настоящее время центр тяжести в реализации этого важнейшего закона смещается на уровень конкретных органов исполнительной власти. Закон предоставляет широкие возможности для повышения эффективности организации оказания государственных услуг. Значительные резервы повышения эффективности кроются на уровне операционной деятельности органов исполнительной власти, прежде всего – при осуществлении государственных закупок.

В течение 2012 г. финансово-экономическим блоком Правительства РФ проводилась экспертиза проектов государственных программ, разработанных ведомствами – ответственными исполнителями. В первом квартале 2013 г. практически все государственные программы были утверждены. Предполагается, что утвержденные программы лягут в основу первого программного бюджета на 2014–2016 гг.