Обеспечение безопасности бюджетной системы региона. Бюджетная безопасность государства. Основная проблема в реализации концепции бюджетной безопасности компании - отсутствие апробированных и стандартизированных способов покрытия различного рода рисков, а

Экономика региона: проблемы и перспективы развития

УДК 336.14(470.12)

Т.В. Ускова, С.С. Копасова

БЮДЖЕТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РЕГИОНА В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Статья является продолжением цикла исследований, посвященных проблемам устойчивого развития региональных социально-экономических систем. Раскрываются теоретикометодологические аспекты бюджетной обеспеченности и безопасности региона. Приводятся основные результаты анализа бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. По итогам выполненных оценок выявляются угрозы безопасности бюджетных систем и предлагаются меры по их нейтрализации (на внутрирегиональном и общефедеральном уровнях) в целях обеспечения устойчивого развития территорий Северо-Запада России.

Устойчивое развитие, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная обеспеченность, внутренние и внешние угрозы, региональное развитие.

Одним из важнейших концептуальных аспектов устойчивого развития региональных социально-экономических систем выступает рост возможностей удовлетворять потребности не только современного, но и многих последующих поколений .

Практически же принципы устойчивого развития территорий реализуются, если создается прочный социально-экономический механизм, обеспечивающий долгосрочное равновесие между природой и обществом, между уровнем жизни и ее качеством, т. е. когда не только повышается или сохраняется уровень реального потребления, но и имеет место

доступность, а также высокое качество функционирования систем образования, здравоохранения, занятости, социальной защиты населения и т. д. .

Все это, в свою очередь, можно осуществить путем активизации внутренних финансовых источников региона, к которым, прежде всего, относятся:

> бюджетные средства;

> внебюджетные средства;

> средства кредитно-банковских учреждений;

> средства страховых организаций;

> средства хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций);

> денежные средства населения.

УСКОВА Тамара Витальевна кандидат экономических наук, зам. директора - зав. отделом ВНКЦ ЦЭМИ РАН

КОПАСОВА Светлана Сергеевна аспирант ВНКЦ ЦЭМИ РАН

Таблица 1. Индикаторы устойчивости территориальных экономических систем

(по методике Кольского НЦ РАН)

Показатель Пороговые значения устойчивости

Темп прироста валового регионального продукта", % 2-4

Объем инвестиций в основной капитал к ВРП, % 4-6

Бюджетная обеспеченность (к доходу на душу населения), доли 0,2-0,3

Бюджетная достаточность, % 90-100

Коэффициент валютного покрытия импорта 0,9-1,1

Среднедушевые доходы населения (к минимальному потребительскому бюджету), доли 1,8-2,2

Доля сбережений в общих доходах населения, % 9-10

Уровень безработицы, % 4-6

* Темп прироста валового регионального продукта приводится без учета инфляции.

Очевидно, что ведущая роль в этом процессе принадлежит бюджетным ресурсам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, выступает главным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта в составе РФ.

Причем отдельные бюджетные показатели (в том числе и бюджетная обеспеченность1) выделяются отечественными исследователями в качестве

важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем (табл. 1) .

Бюджетная безопасность также имеет огромное значение для устойчивого социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Она, в свою очередь, включает в себя показатель бюджетной обеспеченности и является не только основным условием способности субъекта Федерации осуществлять самостоятельную финансовую

1 Бюджетная обеспеченность региона - это его способность обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней полного комплекса полномочий, закрепленных за соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, по исполнению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан.

политику, но и неотъемлемой частью национальной безопасности (рис. 1).

Под бюджетной безопасностью региона мы понимаем способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий по исполнению гарантированных Конституцией РФ

Для интегральной оценки уровня безопасности региональных бюджетных систем субъектов Северо-Западного федерального округа воспользуемся методикой, предложенной экспертами в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» (табл. 3) .

прав граждан в долговечной перспективе в условиях дестабилизирующего воздействия разнообразных факторов случайного и преднамеренного характера (угроз).

Проведенное исследование позволило выявить ряд угроз финансово-бюд-жетной безопасности региона, которые имеют различную природу, и в связи с этим подразделяются на «внешние» и «внутренние» (табл. 2).

Направление Вес

1. Состояние консолидированного бюджета (Рх) 0,3

2. Состояние межбюджетных отношений (Р2) 0,2

3. Состояние долговой нагрузки (Р3) 0,4

4. Состояние налоговой базы (Р4) 0,1

Таблица 2. Угрозы финансово-бюджетной безопасности регионов России

Внешние угрозы

1. Изменение конъюнктуры мировых цен и условий внешней торговли.

2. Изменения в бюджетном, налоговом, таможенном законодательстве на федеральном уровне.

3. Проводимые в стране административные и экономические реформы, в т.ч. реформа местного самоуправления.

4. Изменение государственной ценовой политики и тарифов естественных монополий.

5. Реформирование системы управления ряда крупнейших отечественных компаний.

6. Резкие колебания курса рубля.

7. Рост финансовой задолженности, усиление зависимости от иностранных кредитов; превышение внешним долгом критического

уровня, допустимого для суверенного государства.___________________________________________________________________________

Внутренние угрозы

1. Неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации:

■ объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, а следовательно, наличие депрессивных, отсталых в экономическом отношении, территорий;

■ нарушение производственно-технологических связей между предприятиями регионов;

■ увеличение разрыва между субъектами РФ в уровне производства национального дохода на душу населения.______________

2. Неэффективная, деформированная структура экономики регионов:

Ресурсно-сырьевая направленность экономики большинства регионов, высокий уровень ее монополизации;

* низкая конкурентоспособность большинства видов продукции предприятий регионов;

* деградация производственного, научно-технического, кадрового потенциала;

Спад производства и потеря внутреннего и внешнего рынков наукоемкой продукции;

■ слабая защищенность местных товаропроизводителей;

■ резкое усиление позиций иностранных производителей на внутреннем рынке;

■ высокий внешний и внутренний долг.________________________________________________________________________________

3. Имущественная дифференциация населения регионов;

* расслоение общества, увеличение доли бедных слоев населения;

Рост безработицы;

■ задержки с выплатой заработной платы;

■ остановка деятельности предприятий.

4. Отсутствие в регионах эффективной инвестиционной политики:

■ низкая инвестиционная активность;

■ падение инвестиционного «имиджа» регионов.

Общая (интегральная) оценка уровня безопасности региональной бюджетной системы определялась по формуле:

Г где I - интегральная оценка безопасности бюджетной системы региона;

Р: - вес направления;

сводная балльная оценка, полученная в рамках каждого из направлений.

Проведенное исследование показало, что в 2000 - 2006 гг. экономика большин-

ства регионов округа развивалась быстрыми темпами благодаря увеличению уровня использования производственных мощностей, высоким экспортным ценам на энергосырьевые ресурсы, а также росту внутреннего потребления (табл. 4).

В то же время экономический рост способствовал повышению доходной базы консолидированных территориальных бюджетов (табл. 5), а значит, и достаточно устойчивому развитию региональных бюджетных систем округа.

Таблица 4. Валовой региональный продукт по субъектам СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн руб.

г. Санкт-Петербург 188 243 251 654,4 336 692,3 409 638,5 542 359,2 666 392,8 811704 4,3

Ленинградская область 56 001,9 75858,6 94 747 121 222,3 166 445 205 416,9 265 404,8 4,7

Республика Коми 59 473,1 78 276,5 86 019,4 107 149 131 588 171 307,2 211 931,4 7,3

Вологодская область 69195,5 65 425,3 80 731,9 107 544,6 161 378,6 193 966,1 207 859,2 3

Архангельская область 61 806,9 67 274,7 83 158,8 103 951,3 142 564,7 166 433,4 206 406,1 3,3

Мурманская область 55135 57 569,3 68 445,4 80 604,1 124972 132 870,2 156222,9 2,8

Калининградская область 23 290,3 32 327,2 40120,3 46 757,7 66 552,1 81 837,6 99 889,8 4,3

Республика Карелия 28 214,6 33 721,2 41 362,4 46 588,9 53 964,1 77124,8 86 402,2 3,1

Новгородская область 20 965,5 27 501 31 466,8 38 081,7 49 242,3 63 848,3 73 203,4 3,5

Псковская область 16 178,9 19 416,9 24 098,9 29 488,4 35 816 40 582,9 49404,4 3,1

СЗФО 578504,7 709025,1 886843,2 1091026,5 1474882 1 799 780,2 2168428,2 3,7

Таблица 5. Совокупные доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн. руб.

Регион 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2000 г., раз

г. Санкт-Петербург 37 862,3 51 815,3 66 613,7 77 237,2 95 294 142 718,5 218098,7 5,8

Ленинградская область 9 253,6 12 491,3 16 626,4 18 095,3 22 450,6 28 147,4 37107 4

Архангельская область 8 786 12 543,7 14 743 18 276,6 22855,5 27187,9 35112,2 3,9

Вологодская область 9536 10 649,7 13 040,8 16 850,4 24 855,7 26 376,8 32 671,2 3,4

Республика Коми 10 345,1 12 772,8 15146,8 16 340 20 436,6 24 480,2 30 067,4 2,9

Мурманская область 6 777 7 567,4 11 086,7 12 421,6 16124,7 17 217,5 29 138,7 4,3

Калининградская область 4 418,4 5 459,9 7 782,2 9 317,5 11 236,6 15145,1 20745,9 4,7

Республика Карелия 5 483,8 6150,2 7 767,2 8 489,3 10478,7 13 816,8 15 601,9 2,8

Новгородская область 3 325,3 4 067,6 4 778,7 5 949,1 7 463,5 11132,9 12 056,5 3,6

Псковская область 3 232,6 4 511 6 439,1 7 051,9 7 808,1 9164,6 11104,3 3,4

СЗФО 99023,9 128028,9 164024,6 190028,9 239004 315387,7 441 703,8 4.5

Во-первых, душевая обеспеченность региональными финансами на протяжении 2004 - 2006 гг. стабильно увеличивалась (табл. в).

Однако в 2006 году наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности на душу населения отмечались в

г. Санкт-Петербурге (2,3 раза к уровню 2004 г.) и Калининградской области (1,9 раза), наименьшие - в Вологодской области (1,3 раза).

Заметим, что в регионах-«донорах» (прежде всего в Вологодской и Ленинградской областях) налицо факт невы-

Таблица 6. Бюджетная обеспеченность субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг, (тыс. руб. на душу населения)

Регион 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2004 г., раз

г. Санкт-Петербург 20,7 31,3 47,7 2,3

Мурманская область 18,5 19,9 34 1,8

Республика Коми 20,5 24,9 30,8 1,5

Архангельская область 17,5 21 27,4 1,6

Вологодская область 19,9 21,4 26,6 1,3

Ленинградская область 13,6 17,1 22,6 1,7

Калининградская область 11,9 16,1 22,1 1,9

Республика Карелия 14,9 19,8 21,9 1,5

Новгородская область 11,1 16,7 18,3 1,6

Псковская область 10,6 12,6 15,6 1,5

соких значений бюджетной обеспеченности. Следовательно, финансовые «доноры», достигнув определенного уровня данного показателя, становятся попросту не заинтересованными в дальнейшем наращивании бюджетных доходов.

Данные о высокой концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне подтверждаются и другими исследователями : федеральный бюджет аккумулирует при первичном размещении доходной базы до 60 - 65% бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше.

Для преодоления разрыва в бюджетной обеспеченности регионов формируется сложный механизм определения критериев и методов распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Централизация значительного объема финансовых ресурсов на федеральном уровне снижает самостоятельность принятия решений как в регионах, так и на местах, не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению наполнения бюджетов, управляемых ими .

Во-вторых, для межбюджетных отношений субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. была характерна ярко выраженная тенденция увеличения трансфертов муниципальным образованиям (рис. 2).

Рисунок 2. Удельный вес межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в совокупных расходах консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг., %

Если в 2004 году на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям расходовалось в среднем 24% средств региональных бюджетов, то в 2006 году межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций и субсидий увеличились до 34%. Это связано, главным образом, с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, среди муниципалитетов имеет место значительная дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности. Межрайонные различия между максимальной и минимальной величинами бюджетной обеспеченности составили 3,2 раза. В14 из 26 муниципальных районов Вологодской области собственные доходы были ниже средних (рис. 3).

Кадуйский Белозерский Грязовецкий Тотемский Бабаевский Шекснинский Череповецкий Кирилловский Сокольский Великоустюгский Нкжсеиский Вытегорский Чагодоще некий Вологодский Сямженский Междуреченский Усть-Кубинский Вашки некий Вожегодский Тарногский Харовский Кичм.-Городецкий Устюженский Верховажский Бзбушкинский Никольский

□ Собственные доходы

■ Доходы с учетом дотаций

Рисунок 3. Доходы бюджетов муниципальных районов Вологодской области в 2006 г.

(тыс. руб. на душу населения)

На поселенческом уровне ситуация еще более критическая. В 2006 г. в ряде сельских поселений области дотации составляли до 75 - 80%.

Аналогичная ситуация и в целом по России: более половины сельских поселений страны относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100% (табл. 7) .

В-третъих, что касается государственного долга, то за исследуемый период в половине субъектов Северо-Западного федерального округа он имел тенденцию к сокращению (табл. 8).

В-четвертых, в 2004 - 2006 гг. в регионах СЗФО происходило последовательное снижение недоимки по налогам и сборам (табл. 9). Причем наибольших успехов в снижении удельного веса величины недоимки в налоговых доходах консолидированного бюджета достигли Республика Коми и Новгородская область.

Таблица 7. Степень дотационное™ местных бюджетов в Российской Федерации в 2006 г., %

Степень дотационное™ Доля муниципальных образований по степени дотационное™

Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения

До 5 10,6 21,6 12 13,1

От 5 до 10 4,1 12,7 10 4,8

От 10 до 20 13,9 25,9 13,7 5

От 20 до 50 43,4 31,1 36 20,2

От 50 до 100 27,9 8,7 28,3 56,9

Источник: Данные мониторинга Министерства финансов РФ.

Таблица 8. Динамика государственного долга в ряде субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.

Регион Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам

2004 г. 2005 г. 2006 г.

Псковская область 1602 28,9 1 404 24,1 622 8,3

Вологодская область 1246 5,2 1098,6 4,4 1150,5 3,7

Архангельская область 2 305 12,1 2117 10,0 2100 6,8

Ленинградская область 3 540 16,1 4 470 17,5 2 700 7,9

г. Санкт-Петербург 12 094 12,2 8821 6,6 6957 3,4

Таблица 9. Недоимка по налогам и сборам в консолидированные бюджеты регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг.

Регион Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам

2004 г. 2005 г. 2006 г.

Республика Коми 258,2 1,4 242,9 1,2 179,2 0,7

Новгородская область 129,1 2,4 202,7 2,5 154,9 1,8

г. Санкт-Петербург 2 761,5 3,9 4 687 5,1 3 691 2,5

Вологодская область 774 3,5 788,4 3,5 691,4 2,7

Ленинградская область 864,4 4,8 789,4 3,6 790 2,8

Псковская область 327,5 7,3 327 6,2 230 3,6

Архангельская область 607 3,9 767 5,8 658 3,7

Калининградская область 451,2 5,7 510,1 4,9 559,8 4

Республика Карелия 773,1 11,7 705 7,3 582 5

Мурманская область 1151,7 9,4 2977,3 22,3 1 206 5,8

Итак, интегральная оценка бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа (рис. 4) показывает, что:

1. На протяжении 2004 - 2006 гг. лидирующее положение по уровню бюджетной безопасности занимал г. Санкт-Петербург.

2. Позитивное состояние бюджетной системы было характерно и для Вологодской области (однако в 2005 году регион снизил показатели бюджетной безопасности до устойчивого состояния вследствие сокращения

поступлений по налогу на прибыль организаций).

3. Устойчиво высокие показатели бюджетной безопасности в течение всего анализируемого периода демонстрировали Республика Коми, Ленинградская и Псковская области.

4. Из-за спада промышленного производства в Республике Карелия и Новгородской области в 2006 году снизились показатели оценки бюджетной безопасности этих регионов (в результате чего они оказались на последних позициях среди субъектов СЗФО).

Республика Карелия Республика Коми Архангельская область Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург

12005 г. В 2006 г.

Рисунок 4. Интегральная оценка состояния бюджетной безопасности субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.,

5. Только в одном регионе-Мурманской области - в 2004 году отмечалось нестабильное состояние бюджетной системы в связи с сокращением налоговых платежей, резким увеличением недоимки налогов и снижением обеспеченности бюджета собственными доходами.

Обобщая вышесказанное, отметим, что переход регионов России (и Северо-Западного федерального округа в том числе) на модель устойчивого развития видится нам, прежде всего, в дальнейшем повышении уровня их бюджетной безопасности, в первую очередь путем нейтрализации существующих угроз и практического внедрения на различных уровнях государственной власти ряда первоочередных мероприятий (табх 10).

На современном этапе в России продолжается интенсивный процесс

реформирования бюджетно-финансовой системы. Однако темпы происходящих перемен пока не отвечают в полном объеме требованиям структурной перестройки региональных бюджетных систем; не обеспечивают они и значительного повышения благосостояния и качества жизни населения - одной из главных целевых установок устойчивого развития.

На наш взгляд, доминирование этих целей важно подкреплять адекватной технологией бюджетного планирования, в основу которого должны быть положены законодательноустановлен-ные нормативы, определяющие необходимый уровень бюджетных доходов и расходов по соответствующим направлениям. В то же время приоритеты должны быть отданы расходам на науку,

Таблица 10. Угрозы бюджетной безопасности регионов и предлагаемые меры по их ликвидации

Угроза: Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве

На федеральном уровне:

Ограничение сроков принятия федеральных законов, вносящих существенные изменения в бю/ркетную и налоговую сферы, в пределах шести месяцев до окончания финансового года

Компенсация из федерального бюджета части доходов субъектов Федерации, «выпадающих» вследствие изменения законодательства

Угроза: Делегирование субъектам финансово необеспеченных расходных полномочий

Не федеральном уровне:

Совершенствование методики распределения трансфертов из Фонда компенсаций в целях полного финансового обеспечения передаваемых полномочий

Уфоза: Высокая степень экономической и налоговой концентрации

На федеральном уровне:

Перераспределение налоговых и других доходных источников

На региональном уровне:

Диверсификация экономики регионов путем развития неключевых отраслей производства, малого и среднего бизнеса, сферы услуг

Создание резервного фонда для уменьшения риска волатильности (непостоянства) доходов

Угроза: Рост зависимости региона от федерального бюджета

На федеральном уровне:

Законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для регионов страны в зависимости от уровня ихдотационности

Поддержка из федерального бюджета введения льготного режима для инвесторов

На региональном уровне:

Повышение роли неналоговых источников доходов консолидированных бюджетов

Совершенствование управления доходами от использования государственной собственности

Организация оперативного учета задолженности хозяйствующих субъектов по налогам и сборам

Угроза: Дифференциация муниципалитетов регионов по уровню бюджетной обеспеченности населения

На федеральном уровне:

Передача полномочий по администрированию местных налогов органам местного самоуправления

Разработка федеральной целевой профаммы по обучению муниципальных кадров

На региональном уровне:

Пересмотр нормативов отчислений по основным доходным источникам в бюджеты муниципальных образований

Проведение мониторинга качества управления муниципальными бюджетами

Организация контроля за соблюдением дотационными муниципалитетами вводимых для них требований

Оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления

Угроза: Недостаточно высокое качество бюджетного планирования

На федеральном уровне:

Совершенствование законодательных и нормативных актов в области взаимодействия региональных органов власти и налоговых органов по формированию проектов бюджетов на очередной финансовый год

Закрепление правовых основ создания системы муниципальной статистики в целях достоверной оценки налогового потенциала местных бюджетов

На региональном уровне:

Расширение информационного оснащения органов местного самоуправления

Более активное внедрение методов среднесрочного планирования и программно-целевого бюджетирования

Совершенствование методического инструментария прогнозирования доходов и расходов консолидированных бюджетов

Угроза: Увеличивающиеся текущие расходы регионов, обусловленные реформой социальной сферы

На федеральном уровне:

Разработка четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей регионов для принятия новых расходных обязательств

Совершенствование нормативно-правового регулирования реализации национальных проектов и программ

Правовое регулирование внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и аудита эффективности бюджетных расходов

инновации, стимулирование технологического прогресса, образование, здравоохранение, культуру, социальную политику, то есть тем расходам, которые могут составить прочный фундамент устойчивого развития территорий страны.

Здесь как нельзя лучше подходят слова известного специалиста в области регионалистики д. э.н. А.Н. Швецова о том, что в настоящее время «назрела необходимость смены модели централизованного вложения средств федерального бюджета в отсталые экономику и социальную сферу регио-

нов на модель их сопряженного с интересами бизнеса саморазвития, необходимые условия для которого «центр» сможет обеспечить, осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание общих предпосылок, благоприятствующих прогрессу регионов, а также проводя селективную региональную политику, выражающуюся в целенаправленном влиянии на определенные территории страны, в воздействии на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации».

ЛИТЕРАТУРА

1. Валентей, С.Д. Проблемы формирования местных бюджетов и муниципальной собственности / С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2008. - № 1 (1). - С. 49-57.

2. Изотова, Г.С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения / под ред. О.В. Гон-чарук. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. - 145 с.

3. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории / А.И. Татаркин, Д.С. Львов, А.А. Куклин [и др.]. - Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1999. - 276 с.

4. Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений / П. Мысин // Экономист. - 2008. -№3.-С. 73-80.

5. Пространственные аспекты развития региона / под общей ред. д.э.н., проф. В.А. Ильина. -Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2008. - 298 с.

6. Регионы России: стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2001.

7. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: стат. сб. / Росстат. - М., 2003.

8. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005: стат. сб. / Росстат. - М., 2005.

9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. - М., 2007.

10. Регионы Северо-Западного федерального округа: стат. сб. 2007 / Росстат России. - М., 2007.

11. Сенчагов, В.К. Экономическая безопасность России / В.К. Сенчагов. - М.: Дело, 2005. - 896 с.

12. Ускова, Т.В. Устойчивое развитие региона: от концептуальных основ - к практическим результатам / Т.В. Ускова, С.С. Копасова // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз / ВНКЦ ЦЭМИ РАН. - Вып. 43. - 2008. - С. 21-31.

13. Устойчивость и экономическая безопасность в регионах: тенденции, критерии, механизмы регулирования / Т.П. Лузин, B.C. Селин, А.В. Истомин [и др.]. - Апатиты, 1999. - 174 с.

14. Швецов, А.Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации / А.Н. Швецов // Российский экономический журнал. -2007. - № 11-12. - С. 20-61.

15. Данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru.

Актуальность темы исследования. Реалии современной политики развития социально-экономической устойчивости регионов убедительно показывают, что важная роль принадлежит процессу обеспечения безопасности субнациональных бюджетных систем, представляющих собой финансовую основу деятельности субъектов федерации. Влияние бюджета на региональную безопасность обусловлено весьма существенным обстоятельством: бюджет представляет собой ни с чем несравнимый по объему фонд денежных ресурсов, обладающий огромным инвестиционным потенциалом. И то, как будет использован этот потенциал: в военных, экономических, финансовых, промышленных, социальных, демографических, экологических, научных целях или будет служить задачам коррумпированности и хищения, неэффективности и нерациональности его потребления, по сути, обусловив «бюджет проедания» - все это решающим образом предопределит позитивность или диспозитивность направлений развития, обусловит устойчивость региональных экономик.

Неудовлетворительное экономическое положение большинства регионов свидетельствует о том, что острой проблемой эффективного управления территориальной экономикой является разработка научно обоснованной методики обеспечения региональной безопасности посредством выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов. От ее решения зависит сохранение благосостояния территории, укрепление хозяйственных связей, политических, экономических и социальных позиций субъекта, так как на основе объективно максимизированного, эффективного и устойчивого бюджета возможен прорыв в развитии региона с целью его позиционирования в ряду лидирующих субъектов Российской Федерации.

Для экономических систем ряда регионов, в том числе Ставропольского края, бюджетный аспект безопасности актуален вдвойне в виду высокой степени зависимости доходов от поступлений из федерального бюджета, гиперсоциализации затрат, агрессивного финансово-экономического лоббизма, коррумпированности бюджетной сферы, низкого уровня налогового

администрирования, широкого распространения нелегальной оптимизации налогообложения, неэффективности управления региональной собственностью, низкой результативности бюджетных расходов, дисбаланса структуры доходов и т.д.

В этой связи, актуальность исследования обуславливается объективной необходимостью поиска путей сокращения и нейтрализации региональных экономических угроз в условиях устойчивой тенденции к расширению сфер проявления ряда бюджетных рисков, а также недостаточной разработанностью теории и методологии исследования механизмов дисбаланса экономической безопасности в контексте региональных бюджетных процессов.

Степень разработанности проблемы. Особенностью научного познания процессов обеспечения безопасности региона через укрепление бюджетной составляющей является опосредованность ее рассмотрения в современной литературе, как правило, в рамках общей теории экономической безопасности. В частности, до настоящего времени недостаточно полно раскрыты методы и модели управления элементами бюджетной системы в целях повышения устойчивости территории, не решена проблема оценки и учета специфических угроз этой сферы, не рассмотрены основополагающие моменты в вопросах дефинирования ключевых категорий теории бюджетной безопасности. Долговременное отсутствие исследований взаимосвязи экономической безопасности и ее бюджетного аспекта обусловило снижение финансовой устойчивости регионов. Отдельные вопросы бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в научных трудах В.В. Ковалева, Л.А. Дробозиной, Л.И. Абалкина, А.И. Архипова, Г.Б. Поляка, С.А. Сабитовой, В.Б. Христенко, С. Глазьева, В.К. Сенчагова, В.А. Богомолова, Г.В. Новикова, С.А. Асалиевой, А.А. Горшкова, A.M. Бабич, Г.А. Константинова, К.А. Бугаева и др. Среди исследований, отвечающих требованию изолятивной аспектации бюджетной безопасности, можно выделить работы Г.С. Изотовой.

Характерной чертой зарубежной науки является соединение экономико-национальной безопасности с ее финансовыми аспектами. Частные аспекты

бюджетной устойчивости отражены в исследованиях зарубежных экономистов: Alan Greenspan, АН Salman Saleh и Charles Harvie, John A. Tatom, Bruce A. Wallin, Daniel A. Smith, Robert D. Lee, Jr. и Robert C. Burns, Craig L. Johnson, Kenneth A. Kriz, Yee-Ching Lilian Chan. В целом это позволяет отметить недостаточно высокий уровень комплексной разработанности проблемы региональной безопасности с точки зрения выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность» в соответствии с паспортом специальностей п. 11.1 «Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты)», п. 11.7 «Классификация угроз экономической безопасности по сферам экономики (производственная, финансовая, внешнеторговая и др.)», п. 11.22 «Методология мониторинга факторов, угрожающих экономической безопасности», а также соответствует специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.3 - «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».

Объектом исследования диссертационной работы является бюджетная система региона во взаимосвязи с экономическими процессами.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования бюджетных аспектов, обуславливающих деструкцию региональных экономических систем.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплексной методики оценки и прогнозирования экономической безопасности региона, основанной на выявлении механизмов дисбаланса региональных бюджетных процессов.

Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

Конкретизировать существующие принципы и подходы к рассмотрению
сущности бюджетных аспектов экономической безопасности;

выявить и проанализировать механизмы формирования экономических угроз региональной безопасности с учетом особенностей бюджетных показателей территории;

сформировать систему показателей безопасности и пороговые значения, на их основе получить количественные характеристики экономической безопасности региона, обосновать и подтвердить их достоверность;

Разработать методический инструментарий оценки баланса реализации
бюджетных интересов и осуществить исследование их динамики на
национальном и субнациональном уровнях;

предложить экономико-математическую модель сбалансированности бюджетных интересов, в результате применения которой был бы возможен расчет предельной нагрузки неэффективными расходами на региональные бюджетные системы;

Представить региональную стратегию обеспечения бюджетной безопасности,
которая позволила бы позитивно управлять устойчивостью субнациональных
экономических систем.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды современных отечественных и зарубежных ученых, посвященные анализу данной проблемы, а также законодательные и нормативные акты РФ, регулирующие бюджетно-экономическую деятельность регионов. В ходе исследования были использованы общенаучные методы (сравнительный, системный и структурно-функциональный, методы аналогии и обобщения), формально-логические (анализ, синтез) и частно-научные методы (анализ с использованием аппарата матриц, экономико-математическое моделирование (балансовая модель), коэффициентный анализ), а также графические и табличные приемы визуализации статистических данных. Анализ, получение и визуализация результатов производились с применением прикладных программ

Microsoft Office Excel 2003, Microsoft Equation 3.0, Microsoft Office Visio 2003, Microsoft Office PowerPoint.

Информационной и эмпирической базой исследования явились нормативные, методические и аналитические материалы Министерства финансов России, Министерства финансов Ставропольского края, Банка России, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики РФ, Совета безопасности РФ, Федеральной налоговой службы России, материалы официального сайта Президента РФ и «G8» в Санкт-Петербурге, а также данные, полученные автором в процессе исследовательской работы. В работе использовались финансово-экономические печатные издания и электронные публикации по теме диссертационного исследования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования основывается на системе научных взглядов автора, согласно которым одним из основных факторов региональной безопасности является укрепление бюджетной составляющей, базирующееся на моделировании систем баланса бюджетных интересов, комплексном мониторинге экономических угроз, расчете количественных показателей в форме интегральной оценки, нормативно-правовом регулировании и стратегическом планировании.

Основные положения, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:

1. Исследование категории «бюджетная безопасность» базируется на понимании данного явления как системного. Системность бюджетной безопасности проявляется в наличии элементов системы (объектов, субъектов) и внутрисистемных связей. Объектами бюджетной безопасности выступают бюджетные интересы и бюджетные угрозы, рассматриваемые как совокупность бюджетных потребностей и комплекс негативных факторов соответственно. Субъектами являются носители интересов и носители угроз, которые

структурируются согласно уровням безопасности на носителей - государство,

общество, личность, юридические лица.

2. Становление системы обеспечения экономической безопасности не
может быть достигнуто без учета экономических интересов их носителей. В
этой связи целесообразным является применение методики оценки баланса
реализации бюджетных интересов, которая основана на исчислении
стоимостных показателей фактических бюджетных затрат государственного и
социального значения, а также расчете коэффициентов их соотношений.
Наличие дисбаланса реализации бюджетных интересов, в частности
гиперсоциализированность обязательств, диспозитивно влияет на устойчивость
экономической системы региона. Напротив, сбалансированность способна
снизить детериорационность противоречий между обществом и государством,
федеральными и региональными органами власти.

3. Существующая классификация экономических угроз высоко иерархична
и сложна в применении для анализа функционирования современных систем
безопасности, в частности финансовых. Она содержит в себе множество
оснований деления, не являющихся существенными для бюджетной области и
не дающих возможности получения качественных и количественных
характеристик. Следовательно, необходим новый подход в систематизации
угроз, базисом которого служат состояния статики (исследование угроз
бюджетной системы) и динамики (идентификация угроз в бюджетном
процессе). Принципиальным отличием первого от второго является предмет
исследования: количественные и качественные характеристики бюджета
(дефицит бюджета, уровень дотационности, деформация отраслевой структуры
доходов, дифференциация бюджетных поступлений по видам налогов и т.д.) - в
состоянии статики; и деструктивные отношения, возникающие на различных
стадиях бюджетного процесса (коррумпированность, развитие системы
«откатов», неотлаженность процессов взаимодействия социальных и
государственных институтов, агрессивный бюджетный лоббизм, низкий
уровень налогового администрирования, отсутствие регионального паритета

перед Центром и т.д.) - в состоянии динамики. Такая классификация позволяет сплошным методом регистрировать специфические угрозы, возникающие в бюджетной сфере.

4. Система комплексного анализа экономических угроз путем расчета интегральной оценки, основанная на формировании индикаторов и получении среднего значения по четырем направлениям: долговая нагрузка, бюджет, зависимость от межбюджетных отношений, диверсификация и качество налоговой базы - не отвечает требованиям объективности и достоверности в силу выявленного ряда недостатков (несоразмерности единиц измерения, разности диапазонов значений и разнонаправленности позитивных показателей). В этой связи осуществленная оптимизация методики с применением разработанной балльной системы оценок индикаторов и использованием аппарата матриц позволяет в значительной мере увеличить объективность полученных результатов и оперировать ими при разработке стратегии обеспечения бюджетной безопасности.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:

1. Упорядочение и формализация процессов управления бюджетными интересами является активным инструментом позитивного воздействия на устойчивость бюджетной системы. К числу подобных технологий относится моделирование системы баланса, основанное на предположении, что сбалансированный бюджет стремится к сохранению равных пропорций стоимости государственных и социальных интересов, а также, что максимальная доля неэффективных расходов в условиях наиболее благоприятных бюджетных характеристик не должна превышать Уг части совокупных затрат. Моделирование формирования балансовых соотношений позволяет определить предельно допустимые значения социализации бюджетных расходов региональных систем с учетом индивидуальных параметров, включающих в себя показатели бюджетной обеспеченности, самодостаточности и соответствия потенциалу.

2. Особо важная роль в процессе обеспечения бюджетной безопасности принадлежит правовому контролю, под которым понимается законодательное закрепление и последовательная реализация стратегии обеспечения региональной бюджетной безопасности субнациональных экономических систем. Она представляет собой нормативно-правовой документ, закрепляющий принципы системы обеспечительных мер в области укрепления бюджета, и состоящий из разделов, конкретизирующих цели, объекты региональной стратегии, бюджетные интересы, экономические угрозы, методологию комплексного мониторинга угроз, критерии безопасности и этапы деятельности по обеспечению устойчивости.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории экономической безопасности в контексте бюджетных характеристик региональных систем и в разработке методов учета экономических угроз на основе аппарата матриц и балльных оценок, а также в экономико-математическом моделировании позитивных факторов снижения противоречий бюджетных интересов.

Конкретное приращение научного знания заключается в следующем:

по специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:

Уточнено понятие «бюджетная безопасность», под которым стоит
понимать состояние бюджетной системы и процесса в условиях отсутствия
угроз, позволяющее реализовать личностные, общественные и
государственные интересы в бюджетной сфере;

Выявлены и конкретизированы механизмы формирования экономических
угроз региональной безопасности путем систематизации детерминант их
возникновения в иерархичную структуру по элементам разработанной
классификации, а также представлены способы визуализации комплекса
причин генезиса деструктивных факторов экономической системы в текстово-
матричной форме;

разработан методический инструментарий оценки бюджетных интересов в системе балансов их реализации, основанный на расчете стоимостных показателей бюджетных затрат государственного и социального значения, включающий получение коэффициентов превышения и позволяющий определить наличие дисбалансовых процессов, обуславливающих снижение устойчивости экономических систем;

оптимизирована система мониторинга угроз посредством формирования совокупности показателей безопасности и их пороговых значений, основанная на применении метода балльной оценки и аппарата матриц, позволяющая получить количественные характеристики экономической безопасности регионов в форме интегральной оценки.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:

- разработана экономико-математическая модель сбалансированности
бюджета, основанная на балансовом соотношении стоимостных оценок
государственных и общественных потребностей, включающая показатели
бюджетной обеспеченности, самодостаточности, соответствия потенциалу и
позволяющая рассчитать предельную и научно обоснованную нагрузку
неэффективными расходами на экономические системы регионов с учетом их
индивидуальных бюджетных характеристик;

Предложена региональная стратегия обеспечения бюджетной безопасности,
определяющая объекты и цели, экономические угрозы и интересы, систему
контрольных показателей и их пороговые значения, позволяющая на
законодательном уровне закрепить позиции административных структур регионов
по вопросам комплекса обеспечительных мер в повышении экономической
устойчивости субнациональных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности и содержании бюджетного аспекта региональной безопасности, механизмах формирования

экономических угроз, принципах сбалансированности системы интересов, а также методах оценки и учета диспозитивных факторов экономической безопасности.

Полученные в ходе диссертационного исследования результаты позволяют объективно и научно обоснованно проектировать процесс обеспечения бюджетной безопасности в системе субнациональной и национальной экономической безопасности, применять предложенные и использованные в диссертационном исследовании методы и модели на практике. Методика комплексного мониторинга угроз экономической безопасности разработана для использования в государственных структурных подразделениях, в том числе региональных министерствах экономического развития и торговли, министерствах финансов. Предложенная экономико-математическая модель баланса реализации бюджетных интересов позволяет эффективно управлять социально-экономическими системами и оказывать влияние на конечные результаты экономик регионов. Определены количественные и качественные показатели экономической безопасности в контексте влияния бюджетных угроз на развитие региональной экономической системы (на материалах Ставропольского края).

Методические материалы, разработанные в процессе диссертационного исследования, использованы в учебном процессе Ставропольского государственного университета при подготовке специалистов по специальности «Регионоведение и региональная экономика» для преподавания дисциплин «Прогнозирование социально-экономического развития регионов».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на международных, всероссийских научно-методических и научно-практических конференциях (2006 - 2008 гг.): V-я

Международная научная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва), IV Международная научно-практическая конференция «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза), IV Международная Интернет Конференция «Институциональное проектирование и его роль в повышении эффективности государственной экономической политики» (Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону), Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы социально-экономического развития России» (г. Сочи), Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007, 2008» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва).

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 12 публикациях общим объемом 4.5 п.л., в том числе авторского вклада 4.0 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста, содержит 26 рисунков, 23 таблицы. Список использованной литературы содержит 155 наименований.

1 Теоретические основы исследования бюджетных аспектов экономической безопасности региона

1.1 Бюджетная безопасность региона в системе экономической безопасности: дефинициально-структурный аспект

Теория и практика экономической безопасности опираются на разветвленный понятийно-категориальный аппарат, для которого в настоящий момент выявлены противоречия, факты неосознанной «подмены тезиса». В этой связи теоретическое исследование вопросов безопасности ориентируется на определение дефинициальных, структурных и функциональных характеристик, позволяющих уточнить научные категории этой области.

Бюджетные аспекты экономической безопасности в современной науке рассматриваются опосредованно, как правило, в рамках более широких направлений: национальная безопасность, государственные финансы и т.д. В связи с чем в теории имеются дефинициальные пробелы, которые являются следствием недостаточного исследовании отдельных категорий.

Так, в научный оборот введено понятие бюджетная безопасность, при этом не дается точного и всеобъемлющего определения. Это обусловлено тем, что термин «бюджетная безопасность» вошел в понятийно-категориальный аппарат экономической теории сравнительно недавно и поэтому является малоизученным аспектом безопасности. Таким образом, дефинирование категории «бюджетная безопасность», отвечающее требованиям формальной логики, методологическим основам теории безопасности, не противоречащее практической деятельности, - одна из ключевых задач диссертационного исследования в его теоретической составляющей.

Для решения поставленной задачи были использованы данные наиболее обсужденных теоретических вопросов, касающихся понятий «экономическая безопасность» и «финансовая безопасность». В науке имеется множество определений этих категорий. По мнению В.А. Богомолова, имеющиеся

трактовки могут быть сведены в несколько групп. Авторы первой группы (Л.
Абалкин и др.) формулируют понятие экономической безопасности как
совокупность условий, защищающих хозяйство страны от внешних и
внутренних угроз. Авторы второй группы (В. Сенчагов, Г. Гутман и др.)
связывают экономическую безопасность с таким состоянием экономики
страны, которое позволяет защищать её жизненно важные интересы. Авторы
третьей группы (А. Городецкий, А. Архипов и др.) подразумевают под
экономической безопасностью способность экономики обеспечивать
эффективное удовлетворение общественных потребностей на

межнациональном и международном уровнях . Таким образом, безопасность как экономическая категория в научной литературе рассматривается в трех ипостасях:

безопасность как состояние защищенности;

безопасность как совокупность условий, защищающих от внешних и внутренних угроз;

безопасность как способность противостоять угрозам.

По нашему мнению, наиболее правильным подходом является интерпретация безопасности как «состояния». Считаем, что «безопасность как состояние защищенности» наиболее широкое понятие и включает в себя как «совокупность условий» (определенное состояние характеризуется набором свойств и условий), так и «способность противостоять угрозам» (одно из условий, без которого невозможно считать объект защищенным).

Обращаясь к теоретическим и методологическим основам бюджетной безопасности, можно выделить труды Г.С. Изотовой, в которых бюджетная безопасность региона определяется как «состояние бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных

потребностей» . Для оценки полноценности дефиниции изобразим определение в схеме (рисунок 1.1).

Бюджетная безопасность региона

ю бюджетной "

Рисунок 1.1- Схема дефиниции «бюджетная безопасность»

Из рисунка становится очевидным, что определение имеет ряд недостатков:

в качестве объекта безопасности в определении выступает бюджетная система. Считаем, что рассмотрение бюджетной безопасности как безопасности только бюджетной системы ограничивает изучение проблемы состоянием статики, при этом не затрагиваются угрозы бюджетного механизма и процесса, возникающих в ходе их реализации и отношения между субъектами бюджетной системы. В итоге, необоснованно исключается рассмотрение ряда явлений, формирующих деструктивные процессы в бюджетной сфере;

среди признаков бюджетной безопасности указываются три свойства бюджетной системы: сбалансированность, высокий уровень ликвидности активов и наличие денежных, валютных других резервов. Такое жёсткое ограничение набора характерных черт безопасного состояния системы не способствует объективации определения. Тем более, известно, что профицит (признак несбалансированного бюджета) в определенных случаях может положительно повлиять на повышение устойчивости бюджета, а излишнее «консервирование» средств в форме

бесконечного расширения резервов - отрицательно сказаться на всей экономике. Полагаем, что можно выделить ряд других - более существенных признаков;

В завершающей части дефиниции дается перечень достигаемых целей в случае действительного наличия признаков бюджетной безопасности, таких как: «эффективное государственное управление и защита экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей». С нашей точки зрения, эффективное управление - это и есть защита экономических интересов, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей. В определении, нарушаются законы формальной логики: правило деления №1 «Деление должно быть соразмерным» и правило деления №3 «Члены деления должны исключать друг друга» . На наш взгляд, конструктивнее было бы отметить в качестве достигаемых целей эффективность выполнения функций бюджета и полноценную защиту интересов в бюджетной сфере, что сделало бы понятие более конкретным и специализированным. Исходя из вышеизложенного, вытекает ряд вопросов: что понимается под

термином «бюджетная безопасность»? что является её объектом и субъектом?

каковы характерные черты рассматриваемого явления? каким образом

достигается безопасность бюджета?

Под бюджетной безопасностью (budget security) мы понимаем такое

состояние бюджетной системы и процесса, при котором в условиях отсутствия

реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных

рисков, происходит полная реализация личностных, общественных и

государственных интересов в бюджетной сфере.

Не случайно акцент в определении сделан на два аспекта безопасности:

реализация интересов - это первостепенная задача любой из систем безопасности (в ином случае она теряет собственный смысл организации и функционирования);

и отсутствие угроз - главное условие безопасности.

Очевидно, что состояние бюджетной безопасности - это некий теоретический идеал, не нашедший своего воплощения в экономической действительности. Бюджетная безопасность - это ориентир в решении задач повышения устойчивости и надежности бюджетной системы и процесса, задающий тон и направление путей достижения эффективности реализации функций бюджета.

Наиболее приближенной к действительности является ситуация, когда имеется минимальное содержание (и более) в бюджетной системе и среде её функционирования элементов-носителей угроз и факторов угроз. В таком случае мы говорим о «бюджетной небезопасности». Тогда дефиниция принимает другие формы, впрочем как и меняется сам термин. Итак, под бюджетной небезопасностью мы понимаем такое состояние бюджетной системы и процесса, которое характеризуется наличием реальных и потенциальных угроз и при котором частично реализуются интересы в бюджетной сфере.

Как отмечалось выше, полное отсутствие угроз невозможно. В условиях непредсказуемости рынка и другого рода событий (политических, социальных, природно-климатических, техногенных), от которых в той или иной мере зависит государственный бюджет, стремление полностью избавиться от угроз -утопия. В этой связи термин «бюджетная безопасность», как совершенное отсутствие угроз и полная реализация интересов, целесообразнее называть «абсолютной бюджетной безопасностью» (далее АББ), а термин «бюджетная небезопасность» считать равносильным категории «относительная бюджетная безопасность» (далее ОББ).

Важно отметить, что ОББ в своем определении дробится на три компонента, характеризующих три фазы или три состояния бюджетной

системы и процесса, каковыми являются: фаза «кризиса», фаза «стабилизации» и фаза «развития». Итак, ОББ - это состояние бюджетной системы и процесса, характеризующееся тремя формами:

В фазе «кризиса» - способность минимизировать ущерб, преодолеть
кризисогенные факторы, эффективно использовать заранее сформированные
предпосылки (механизмы) для выживания системы и выхода из кризиса.

В фазе «стабилизации» - реализация бюджетных интересов (в
основном стабилизирующей направленности) в условиях перманентного
сокращения реальных угроз, прогнозирования и предупреждения
потенциальных угроз, достижения минимально достаточной эффективности
функционирования системы, профилактики и укрепления «иммунитета»
системы к дестабилизирующим факторам, формирования и развития
стабилизаторов.

В фазе «развития» - полноценная реализация интересов бюджетной
сферы в условиях минимального воздействия реальных угроз и
своевременного предупреждения возможных угроз, а также достижение
максимальной эффективности функционирования всех элементов системы с
уверенным и достаточно легким противостоянием перед возникшей угрозой.

В современных условиях развития России и нахождения её бюджетной системы в фазе стабилизации, в качестве основополагающей дефиниции выступает вторая часть определения, которая является базовой и рассматривается в качестве исходного методологического ориентира для последующего уточнения понятийно-категориального аппарата.

В определении ОББ сфокусированы основные составляющие механизма безопасности: интересы, угрозы, стабилизаторы. Таким образом, в понятии отражена главная идея безопасности - реализация интересов. Под бюджетными интересами понимаются потребности «здоровой» и эффективной бюджетной системы в следующих состояниях: бездефицитность, сбалансированность структуры доходов и расходов, отсутствие долговых нагрузок, эффективность бюджетного процесса, пролонгированность бюджетного периода, внедрение

аудита эффективности, рациональность пополнения резервов, высокий уровень ликвидности активов, удовлетворение общественных потребностей, самодостаточность, самостоятельность (независимость), способность к расширению и т.д. Вторая идея безопасности - это снижение уровня опасности через сокращение числа реальных угроз, прогнозирование и предупреждение потенциальных угроз. Третий аспект, который не всегда рассматривается в дефиниции «экономической», «финансовой» и «бюджетной безопасности», но играет важную роль - это создание дополнительных механизмов защиты и реализации интересов, так называемые стабилизаторы системы безопасности (это же отмечается в трудах В.К. Сенчагова).

Исследование значения, роли и места бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности показало, что дезинтегрирующие процессы теории стали адекватным ответом на полиаспектацию исследований проблем экономической безопасности региона. Финансовая составляющая экономической безопасности стала одним из ключевых направлений развития экономической теории, так как финансовая система была в состоянии крайней расстроенности и являлась ключевым фактором экономических угроз безопасности. Конструктивность одновременного рассмотрения всех аспектов финансовой безопасности делается невозможным в виду их многообразия. В этой связи, каждый исследователь делал акцент на одном или нескольких аспектах. Охватить же весь спектр финансовых проблем государства не решался никто. Так, углубившиеся исследования в рамках отдельных направлений финансовой безопасности обусловили появление новых направлений теории, в числе которых находится изучаемый нами предмет -бюджетная безопасность.

Определить место региональной бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности несложно. Как видно из рисунка 1.2, бюджетная безопасность представляет собой структурный элемент четвертого порядка субнациональной безопасности.

Рисунок 1.2 - Место бюджетной безопасности региона в системе субнациональной безопасности

В ряду с бюджетной безопасностью стоят такие элементы как финансовая безопасность организации, индивидуальная финансовая безопасность, безопасность страхового рынка, безопасность фондовых рынков, безопасность банковской системы и другие элементы.

Значение бюджетной составляющей в безопасности региона трудно переоценить. Это обусловлено той ролью, которая отведена территориальным финансам: бюджет - это материальная основа деятельности субъекта федерации. Не существует других денежных фондов, способных выполнять функции бюджета. Бюджетные показатели являются одними из ключевых в оценке общего состояния субнациональной экономики, а расширение объемов доходов и рост эффективности расходов - свидетельство успешного развития территории. В этой связи, бюджетная система - это тот финансовый сектор, который требует особого внимания.

В трудах большинства ученых отмечается, что все аспекты национальной безопасности находятся между собой в различной степени взаимосвязи и взаимозависимости (Е.А. Олейников, В.К. Сенчагов, СВ. Степашин). При этом бюджетная безопасность находится в особом положении, так как нет ни одного аспекта национальной или субнациональной безопасности государства,

который бы напрямую не зависел от уровня безопасности бюджетной системы и процесса. В то же время уровень самой бюджетной безопасности в значительной мере зависит от уровня других аспектов национальной безопасности. В этом проявляется двойственная природа категории бюджетной безопасности как определяющей и определяемой. Рассмотрение указанных взаимосвязей и взаимозависимостей между бюджетной безопасностью и другими аспектами национальной безопасности дает ключ к нахождению мер по недопущению и преодолению угроз национальным интересам страны в бюджетной сфере. При этом зависимая связь всех элементов национальной безопасности от её финансово-бюджетной составляющей крайне проста: отсутствие финансовых средств приводит к недофинансированию подчас самых неотложных нужд в различных сферах жизни - в экономике, социальном обеспечении, военной и правоохранительной деятельности, в области здравоохранения и образования и т.д., тем самым вызывая в этих сферах серьезные угрозы.

Итак, главное «амплуа», в котором выступает система бюджетной безопасности - это материальное (финансовое) обеспечение процесса укрепления всех без исключения сфер национальной и субнациональной безопасности: оборонной, экологической, информационной, демографической, экономической, политической, социальной и энергетической. Другими словами, бюджетная безопасность - это базовая составляющая всей системы безопасности государства и региона, отказ в обеспечении которой или намеренный подрыв её непременно ведёт к лишению средств для организации и функционирования системы обеспечения безопасности государства в целом.

Содержание и объем бюджетной безопасности раскрываются в его природе как системной категории. Системность предполагает наличие субъекта, объекта и определенного характера отношений между ними - так называемые внутрисистемные связи. Нашей целью является проектирование системы АББ (абсолютной бюджетной безопасности) и ОББ (относительной бюджетной безопасности). Отличительной чертой одной от другой является отсутствие

элемента «угрозы» (в первом случае) и наличие лиц, генерирующих угрожающие факторы (во втором случае). Введем новые понятия, без которых рассмотрение систем делается невозможным - это «носители интересов» и «носители угроз». Тогда в структурном аспекте систему безопасности можно

представить в следующем виде (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 - Система абсолютной бюджетной безопасности

Система содержит два основных элемента: субъект системы и объект. Субъект системы представлен носителями интересов. При этом интересы, являясь исходным элементом категории «безопасность», не могут существовать и реализовываться в отрыве от своего субъекта или носителя. Интересы определяются, изменяются, излагаются и реализуются с его помощью. Интересы принадлежат субъекту. А это значит, что если субъект отсутствует, то интересов не существует. Носителями интересов в бюджетной сфере являются представители четырех укрупненных групп:

Государство - первый уровень безопасности, определенный в Федеральном законе «О безопасности» (ст.1)

Общество - второй уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).

Юридические лица (бюджетные, коммерческие и некоммерческие организации).

4. Физические лица или личность - третий уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).

Объектом безопасности является система интересов в бюджетной сфере. Их защита и реализация - цель безопасной системы. Внешним выражением системы интересов является предметная область интересов, представленная бюджетной системой и процессом.

Сущность субъекто-объектных отношений состоит в воздействии субъекта системы на объект, путем определения интересов и их воплощения в жизни, а также в наличии межсубъектных паритетных связей. Характер субъекто-объектных и субъекто-субъектных отношений несёт в себе ряд особенностей:

Некоторое число субъектов системы могут являться или являются элементами
предметной области объекта системы. Например, бюджетное учреждение как
носитель интересов группы юридические лица одновременно выступает в роли
предметного элемента бюджетной системы группы бюджетополучателей;

Высокий уровень динамики межсубъектных отношений, обусловленный
изменчивостью содержания интересов и конкурентной борьбой за приоритет
реализации интересов одной группы в условиях аидентичности и
противопоставления интересам других групп. Динамика отношений может
иметь положительную направленность - на сотрудничество и консолидацию
потенциала субъектов, и отрицательную - антитезу интересов и
межсубъектную борьбу.

Структурный аспект системы ОББ несколько отличен от выше представленного ввиду наличия дополнительного элемента (рисунок 1.4).

Субъект 1 Объект Субъект 2

ш Государство(-а) Общество Юрид. лица Физ. лица Природа и техника

Рисунок 1.4 - Система относительной бюджетной безопасности

В систему входит дополнительный элемент - Субъект 2 «Носители угроз», являющийся источником негативных факторов, которые, собственно, и создают опасность функционирования исходной абсолютной системы. Поэтому такая элементовая декомпозиция называется системой бюджетной небезопасности или системой ОББ.

Носители угроз структурированы в пять групп:

государство или группа государств,

общество,

юридические лица(-о),

физические лица(-о),

природа и техника.

Исследуя характер межструктурных связей, можно выделить две подсистемы субъекто-объектного взаимодействия: Субъект 1

Таким образом, в первом параграфе были исследованы и проанализированы существующие научные определения категорий экономическая и бюджетная безопасность, осуществлен формально-логический анализ с целью дефинирования понятий, реализованы демаркационные действия в рамках разграничения двух понятий (абсолютная и относительная бюджетная безопасность) и выявлена элементовая структура категорий. Также было определено место и значение бюджетной безопасности в совокупной системе субнациональной безопасности.

1.2 Система обеспечения бюджетной безопасности: структурно-функциональный аспект

Цивилизованность государства проявляется не только в высоком уровне культуры жизни, но и в культуре управления государственной деятельностью, строящейся на реализации долгосрочных и рациональных стратегических целей развития. Долгосрочный метод государственного мышления вполне оправдан, так как именно многолетнее планирование дает максимальные эффекты развития и повышения устойчивости государственных образований.

Применительно к предмету исследования цивилизованным управлением безопасностью можно назвать сознательную организацию, развитие и совершенствование системы её обеспечения. Считаем, что управление безопасностью через целенаправленное создание системы её обеспечения является высшим уровнем безопасного менеджмента (security management). При этом чрезвычайно важно отличать понятия «система безопасности» и «система обеспечения безопасности», которые имеют различия как в структурном аспекте, так и в функционально-целевом.

В нашем исследовании мы выделяем два уровня функционирования системы бюджетной безопасности - неуправляемый (или стихийный) и управляемый. К неуправляемому мы относим состояние системы ОББ, которой присущ естественный перетекающий баланс сил и действий носителей интересов и носителей угроз. Это система двух субъектов, которые взаимодействуют в текущей, постоянно меняющейся конъюнктуре, зависящей от внешних и внутренних условий функционирования системы. В рамках управляемого уровня функционирования системы бюджетной безопасности возникает уникальный субъект системы, обладающий способностями и правом воздействовать на объекты управления. Указанный субъект именуется как модератор системы обеспечения безопасности и представлен

государственными органами и общественными организациями, уполномоченными Конституцией и другими законодательными актами «стоять на страже» интересов государства и общества, обеспечивать государственную безопасность, разрабатывать комплекс мер, направленных на снижение и устранение угроз безопасности, а также формировать позитивные факторы реализации интересов и развивать стабилизаторы.

Объектами управления системы обеспечения безопасности являются субъекты системы безопасности - носители интересов и носители угроз. Так, носители интересов и носители угроз меняют статус субъектов системы на статус объектов. Это одно из структурных отличий двух категорий - системы безопасности и системы обеспечения безопасности. Среди объектов системы обеспечения выделяются угрозы - негативные факторы, снижающие уровень безопасности системы, и стабилизаторы - позитивные факторы, способствующие повышению степени устойчивости системы.

Исследование категорий «обеспечение бюджетной безопасности» и «безопасный менеджмент» имеет большое значение в первую очередь для тех администраторов бюджетных средств, которые желают и имеют возможность быть «над системой безопасности», а не «внутри её», то есть управлять системой извне, а не зависеть от таковой. Значимость исследований сводится к повышению уровня и качества управления бюджетной безопасностью за счет надстройки сверхуровня контроля за общей ситуацией, которая выходит за рамки бюджетной сферы - это общеэкономическая ситуация, военно-политическая, социальная, природно-климатическая... Это те области, где происходит генезис основного числа угроз, и которые не подлежат обязательному контролю со стороны основных фигурантов бюджетной сферы -Министерства финансов России, Министерства экономического развития России и соответствующих региональных министерств.

Роль системы обеспечения безопасности состоит в непрерывном мониторинге факторов и условий их формирования в той или иной мере влияющих на состояние безопасности бюджетной системы и процесса. Мониторинг служит источником данных для контроля показателей безопасности, анализа динамики количественных и качественных изменений, корректировки тактических действий, изменению общей стратегии, адекватного и своевременного воздействия на объекты системы обеспечения. Таким образом, система обеспечения безопасности позволяет извлечь максимальную выгоду освоения бюджетных ресурсов за счет гибкой аккомодации бюджетной системы и процесса к изменчивым условиям реальности и факторам, влияющих на безопасность.

Определим понятие «обеспечение бюджетной безопасности»: обеспечение бюджетной безопасности - это деятельность уполномоченных органов государственной и общественной власти, сводящаяся к воздействию на объекты системы - носителей интересов, носителей угроз; предупреждению, сокращению и устранению негативных факторов - угроз; созданию, развитию и усилению позитивных факторов - стабилизаторов; общей целью которой является повышение уровня безопасности бюджетного процесса и устойчивости бюджетной системы.

Под системой обеспечения бюджетной безопасности понимается совокупность элементов - субъекта (модераторы) и объектов (носители интересов, носители угроз, стабилизаторы, угрозы), взаимодействующих между собой на основе разноролевого участия в процессе воздействия на уровень безопасности бюджетной системы и процесса, целеполагающей функцией деятельности которой является защита механизмов реализации бюджетных интересов и повышение уровня устойчивости бюджетной системы, стабильности и эффективности бюджетного процесса.

Структурно-функциональный анализ системы обеспечения бюджетной безопасности показал, что система состоит из двух групп элементов: субъекта и объектов (рисунок 1.5).

Условия среды, в которой функционирует бюджетная система (политические, экономические, социальные, природно-климатические, международные, военные и т.д.);

Отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы на различных

Рисунок 1.5 - Система обеспечения бюджетной безопасности

Субъект системы (модератор) - это деятельный элемент системы, законодательно уполномоченный правом воздействовать на объекты системы с целью реализации основополагающей функции системы - обеспечения бюджетной безопасности. Субъект, в свою очередь являющийся системной категорией, представлен совокупностью двух элементов: государство и общество. Под группой «государство» понимается совокупность государственных органов, законодательно уполномоченных обеспечивать экономическую безопасность, в том числе бюджетную, и имеющих определенные инструменты воздействия как на носителей интересов угроз и носителей интересов, так и на сами угрозы и стабилизаторы. Под группой «общество» понимается совокупность общественных и иных некоммерческих организаций, уполномоченных Конституцией РФ на осуществление общественного контроля за деятельностью органов безопасности государства, в том числе: выдвижение инициатив по вопросам обеспечения бюджетной безопасности, проведение независимой экспертной оценки принятия государственных решений, лоббирование и защита интересов общества в бюджетной сфере.

Анализ внутрисистемных связей был сведен к рассмотрению отношений в нескольких плоскостях:

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

В первом случае межструктурное взаимодействие выражается в воздействии модератора на носителей интересов. Объективность такого рода работы возникает тогда, когда в отношениях между различными группами носителей интересов (государство, общество, личность, юридическое лицо) формируется угроза несбалансированности бюджетных интересов. Жесткая конкуренция за приоритет реализации бюджетных интересов одной или другой группы значительно снижает уровень безопасности бюджетного процесса. Задача модератора - регулирование баланса интересов представителей всех групп носителей интересов и обеспечение гармоничной структуры приоритетных задач в бюджетной сфере.

Во втором случае внутрисистемные связи между модератором и носителями угроз проявляются в понижении активности генераторов угроз или полной их ликвидации. В случае невозможности ликвидации таких представителей носителей угроз (например, как природа), модератор должен уметь максимально точно спрогнозировать возможные их проявления активности и препятствовать их негативным действиям.

В третьем случае межструктурные связи проявляются в решении задач формирования, развития и усиления положительных факторов безопасности и дополнительных механизмов реализации бюджетных интересов. В четвертом -в прогнозировании, недопущении реализации угроз, их предупреждению и полной ликвидации. В третьем и четвертом случаях проявления межструктурных связей предметной областью воздействия модератора становятся условия среды, в которой функционирует бюджетная система, и

отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы в ходе реализации различных этапов бюджетного процесса.

Для грамотной и эффективной организации процесса управления системой обеспечения бюджетной безопасности следует определить важнейшие виды управленческих действий. По мнению Н.С. Бескоровайной, важнейшей проблемой общей теории управления является определение состава управленческих функций. Существует расхождение мнений по вопросу их классификации, в частности, по критериям их выделения. Нет единства взглядов по поводу состава функций, их последовательности в процессе управления, значимости функций в системе государственного регулирования финансовых отношений . Так, остродискуссионный характер проблемы функционального состава управленческих действий в общей теории управления обуславливает возникновение методологического вакуума декомпозиции функций подсистем управления, в числе которых стоит и система управления бюджетной безопасностью. В ходе изучения вопроса функциональной композиции процесса управления бюджетной безопасностью нами не были встречены работы и научные мнения, посвященные анализу этой проблемы. Всё это обусловило самостоятельный поиск критериев выделения функций, их дифференциации, интерпретации содержания и состава. Основанием послужили два признака функциональной дифференциации: планируемый (ожидаемый) результат деятельности системы обеспечения безопасности и последовательность выполнения управленческих действий.

Функциональная композиция системы обеспечения безопасности согласно планируемому результату представлена тремя функциями:

1. Функция «выживания». Цель - «выживание» бюджетной системы в условиях кризиса, недопущение дальнейшего развертывания кризиса, его нейтрализация, достижение управляемости социально-экономической ситуацией. Задачи:

Диагностика кризисного состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и

интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть ниже допустимых пороговых значений);

Выявление факторов, обусловивших кризисное состояние бюджетной
системы, их систематизация, оценка силы влияния;

составление программы антикризисного управления с перечнем конкретных мер по нейтрализации кризиса и минимизации ущерба, стратегических и тактических целей бюджетного менеджмента;

прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации антикризисной политики;

реализация системы стабилизаторов;

Регулирование процесса антикризисного управления посредством
повторного мониторинга, контроля за бюджетными показателями и
сопоставления индикаторов с начальными фактическими и прогнозными
данными. Операция повторяется до момента выхода из «красной зоны»
(«зоны выживания») в «желтую» - «зону стабилизации».

2. Стабилизационная функция (или функция «стабилизации»). Цель -стабилизация состояния бюджетной системы и процесса после погашения кризисных обстоятельств их функционирования, прогнозирование и предупреждение кризиса. Задачи:

диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть на границе допустимых пороговых значений);

выявление реальных угроз, их систематизация оценка степени влияния на снижение уровня безопасности;

составление программы укрепления бюджетной безопасности посредством разработки мер по стабилизации состояния системы и процесса в контексте проблем поддержания достигнутого уровня бюджетных показателей на протяжении определенного периода и становления образа надежной бюджетной системы;

Прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации
стабилизационной политики;

Реализация стабилизационной программы;

Регулирование стабилизационного процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и сопоставления
данными.

3. Функция «развития и роста». Цель - стабильное развитие бюджетной системы, совершенствование бюджетного процесса, оперативная нейтрализация факторов риска. Задачи:

диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть в пределах допустимых значений);

выявление потенциальных угроз, их систематизация, оценка степени влияния на нарушение стабильного состояния безопасности;

составление программы развития бюджетной системы и роста уровня бюджетной безопасности посредством долгосрочного стратегического планирования совершенствования системы мер укрепления безопасности в бюджетной сфере;

прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации политики стратегического развития и осуществление системы мер;

Регулирование управленческого процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и - сопоставления
индикаторов с начальными фактическими и целевыми прогнозными
данными.

Функциональная дифференциация, осуществленная по критерию ожидаемого результата, базируется на трех состояниях бюджетной системы, безопасность которой требуется обеспечить. Это состояние кризиса, которое мы обозначаем «красной зоной» («зоной выживания»), состояние стабильности,

обозначенной как «желтая зона» («зона стабилизации»), и состояние развития и роста - «зеленая зона» («зона роста»). Зональная структура представлена на рисунке І.6.

«красная зона« \,S« «ВЫЖИВаНИе»

Рисунок 1.6 - Зональная структура функций управления бюджетной безопасностью по критерию ожидаемого результата

Функциональную композицию системы обеспечения безопасности
согласно последовательности выполнения управленческих действий

представляют семь функций:

1) Мониторинговая функция, выполнение которой обусловлено высокой динамичностью социально-экономических процессов. Она помогает выполнять требования, предъявляемые к администраторам бюджетных средств, оперативно управлять и анализировать складывающуюся в финансово-экономической, политической и социальной сферах ситуацию. В этой связи возвышается актуальность разработки системы мониторинга состояния бюджетной системы, которая предназначена быть дополнительным инструментом по повышению уровня эффективности управления бюджетным процессом и системой с точки зрения их безопасности путем повышения уровня аналитической обработки информации и принятия оперативных решений в сфере управления общественными финансами региона. Мониторинг

состояния бюджетной системы сфокусирован на расчетах отдельных индикаторов и коэффициентов, которые в итоге сводятся к интегральному показателю. Данные мониторинга прямо отражаются на реализации таких функций управления бюджетной безопасностью, как контроль, прогноз и регулирование.

Диагностическая функция, под которой понимается процесс выявления реальных и потенциальных угроз внешнего и внутреннего происхождения. Диагностика базируется в первую очередь на анализе тенденций развития экономики, общества и политических условий в части соприкосновения с системой управления общественными финансами. Вторым базисом диагностической функции является виртуальное генерирование угроз путем противопоставления их интересам государства и общества в бюджетной сфере. Помимо непосредственного обнаружения угроз, диагностическая функция среди своих целей также декларирует определение весовой оценки влияния опасного фактора на возможность сокращения уровня бюджетной безопасности. Конечным результатом реализации диагностической функции является систематизация угроз и рисков (в устной, письменной или наглядно-графической форме) с последующей регламентацией нормативно-правового характера.

Функции проектирования, регламентации и планирования, без выполнения которых эффективный процесс управления бюджетной безопасностью невозможен. Функция проектирования направлена на виртуальное изменение в сознании системы обеспечения бюджетной безопасности и бюджетной системы для её перевода из существующего состояния в желаемое по выбранной траектории. Выбранная траектория составляет стратегию осуществления проекта и подлежит обязательной регламентации. Регламентация в свою очередь предполагает установление законодательных норм, носящих обязательный характер, и методических положений, рекомендованных к руководству в деятельности. Планирование несёт в себе тактический аспект стратегического проектирования, подразумевая под собой

детализированные параметры будущего состояния бюджетной системы, разработку системы мер и действий по укреплению системы обеспечения безопасности в бюджетной сфере.

Прогнозная функция является неотъемлемой частью функциональных процедур по эффективному управлению социально-экономическими системами. Прогнозирование, как функция управления бюджетной безопасностью, сводится к определению будущих состояний в двух формах: прогнозные показатели бюджетной системы (бюджетные показатели) и прогнозные показатели системы обеспечения бюджетной безопасности. К первой группе, например, отнесено прогнозирование налоговых и иных поступлений бюджета, совокупного объема доходов, расходов и т.д. Вторая группа рассчитывается на основе данных первой группы и представляет собой прогнозирование основных индикаторов, определяющих уровень бюджетной безопасности.

Функция регулирования, суть которой заключается в её назначении оперативно управлять процессом укрепления системы безопасности и вовремя корректировать траекторию осуществления бюджетной политики. Данная функция тесно связана с остальными, поскольку для принятия эффективных управленческих решений необходимо максимально владеть оперативной информацией, которая генерируется в процессе реализации других функций.

Контрольная (контрольно-сопоставительная) функция является обратной связью и объективным отражением процесса управления, относится к ключевым функциям оценочного типа. Контроль производится над такими данными как: а) бюджетные показатели (объем доходов, расходов и т.д.); б) показатели системы бюджетной безопасности (индикаторы уровня бюджетной безопасности). Данные сопоставляются с двумя группами показателей: по отношению к фактическим данным прошлых периодов и по отношению к прогнозным данным действительного периода. Контрольная функция позволяет не только анализировать достижение запланированных параметров, но и видеть тенденции экономических и социальных последствий проводимой

бюджетной политики. В виду актуальности вопросов контроля над деятельностью органов исполнительной власти, данная функция вносит неоценимый вклад в развитие процесса становления «аудита эффективности» с точки зрения оптимизации бюджетного менеджмента и укрепления безопасности бюджетной системы.

7) Информационная функция, которая реализуется в двух формах: в потреблении информации и её воспроизводстве. Информационная функция в значении потребления основана на поиске, систематизации и анализе исходной информации о социально-экономическом, политическом и иных состояниях государства в соприкосновении с бюджетной сферой. Информационная функция в производительном аспекте базируется на обязательной генерации новых данных и знаний, являющих собой результат реализации функций мониторинга и диагностики, прогнозирования и планирования, а также других, и выражена в планомерном изложении и резюмировании полученной информации (рисунок 1.7).

Мониторинговая функция L-

Диагност ичес к

Функция проектировани

Функция регламентации

Функция планирования

Прогнозная функция

ы Функция регулирования U

Контрольная функция Jl/Інформационная функция L

Рисунок 1.7 - Функциональная структура системы управления бюджетной безопасностью по признаку последовательности выполнения действий

Наличие большого и малого циклов в реализации функций управления позволяет наиболее эффективно управлять системой. Большой цикл включает в себя базовые функции стратегического управления и составляет период один год и более. Малый цикл обуславливает своевременный контроль, регулирование и корректировку процесса управления на основе оперативного и краткосрочного информационно-сравнительного анализа. Его продолжительность составляет менее года - месяц, квартал, полгода, девять месяцев.

Предложенная схема функциональной структуры системы управления бюджетной безопасностью по признаку выполнения последовательности действий не является принципиальной. Функции могут иметь несколько иной порядок реализации. Такая специфичность обусловлена многоаспектностыо управляемой системы и сложным характером внутрисистемных связей.

Итак, во втором параграфе было осуществлено структурное исследование системы обеспечения бюджетной безопасности, был проведен подробный анализ внутрисистемных связей, дана функциональная характеристика системы с точки зрения последовательности выполнения функций и по критерию ожидаемого результата. Также были выявлены существенные отличительные признаки и свойства систем бюджетной безопасности и её обеспечения.

1.3. Классификационные особенности бюджетных элементов экономической безопасности

Категории «бюджетный интерес» и «бюджетная угроза» занимают ключевые позиции в теории бюджетной безопасности, так как играют ведущую роль в процессе выбора стратегии её обеспечения. Бюджетные интересы определяют тон и динамику бюджетной политики государства, государственную бюджетную стратегию. Процедура выявления, определения, систематизации, конкретизации и структурирования бюджетных интересов является базовым этапом организации системы защиты бюджета, поскольку именно бюджетные интересы представляют собой движущую силу развития и укрепления бюджетной системы в различных аспектах её проявления. Оценка кризисных ситуаций в бюджетной сфере связана с выявлением и анализом реальных и потенциальных угроз бюджетной безопасности в различных сегментах финансовой системы и экономики государства и региона. Целью данной части исследований является определение, многоаспектная классификация, систематизация, конкретизация и интерпретация бюджетных интересов и угроз.

Итак, обратимся к проблеме бюджетных интересов как экономико-правовой категории с точки зрения определения, выявления сущности и её содержания. В первую очередь необходимо уточнить наше понимание самой категории «бюджетный интерес». Из ряда немногочисленных работ, наиболее плотно подошедших к рассмотрению проблемы бюджетных интересов, нами выделены исследования К.А. Бутаева К.А.. В его работах особое значение имеет впервые предпринятая попытка обращения научного внимания к проблеме бюджетных интересов с точки зрения дефинирования, понимания, определения их сущности, а также аргументация важности исследования этой категории с целью выявления противоречивых интересов и путей их согласования. Слабой стороной работы является отсутствие материала по изложению четкой структуры, классификации, систематизации и

конкретизации интересов, а также рассмотрение проблемы в однополярном контексте, заключенном в выявлении интересов между тремя уровнями власти в системе межбюджетных отношений. В работе не исследуются противоречия и не предлагается алгоритм согласования интересов на таких уровнях как государственные, общественные, личностные бюджетные интересы, а также в системе «внутренние

Обращаясь к задачам исследования, главным объектом нашего внимания в работах Бутаева К.А. является предложенная дефиниция бюджетных интересов, которую мы представим и проанализируем ниже. Однако прежде чем мы рассмотрим определение, обратимся к выяснению сущности и содержания понятия интерес с точки зрения его лексического, экономического и юридического содержания.

Лексический аспект. Слово интерес происходит от латинского interest -«имеет значение» или от французского interet - «польза». Анализ словарных определений позволил выделить три подхода к пониманию слова интерес:

интерес как совокупность потребностей,

интерес как цель,

интерес как выгода.

Понимание интереса как совокупности потребностей осложняется некоторой синонимичностью этих понятий. До сих пор нет четкого и достоверного разграничения этих категорий. Их подобие проявляется в назывании интересов и потребностей движущей силой, побудителем к действию, источником активности субъекта: «Интересы - главный стимул человеческой деятельности» и «Потребности являются источником активности личности» . Разность понятий выражается в понимании интересов как внимания, возбуждаемого к чему-либо значительному, важному, полезному или кажущимся таковым, а потребностей как нужды или недостатка в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности . Принимая объективность суждения о том, что внимание человека вызывается лишь определенной необходимостью, интерпретация бюджетных интересов как

совокупности бюджетных потребностей имеет все основания на целесообразность своего существования.

Понимание интереса как желаемой достичь субъектом цели излагается в статье Абалкина Л.И., в которой отмечается, что «...интересы...отражаются в сознании людей в виде поставленных целей и побуждений воли к их достижению» . В этом контексте бюджетный интерес, представленный одной или системой бюджетных целей позволяет изложить представление о предмете (в данном случае о бюджете) каким он должен быть с точки зрения носителей интересов, чтобы удовлетворить потребности и принести определенную выгоду или пользу субъекту интересов. Например, «бюджетный интерес состоит в том, чтобы достичь максимальных объемов доходной части бюджета». В данном случае цель «максимизации доходов бюджета» определяет бюджетный интерес. Такой подход в интерпретации рассматриваемой категории скорее походит на выявление путей реализации интересов или, скажем, на внешнюю форму выражения. В этой связи определение бюджетных интересов как совокупности бюджетных целей нерационально, такой интерпретационный подход скорее приемлем в определении другого элемента системы обеспечения безопасности - стабилизатора.

Интерес как выгода, польза или прибыль - наиболее распространенное толкование. Это обусловлено развитием поиска экономических истоков и стимулов деятельности человека в различных сферах гуманитарного научного познания, а также в философии. И, если предположить, что бюджетный интерес - это прибыль, то это исказит базовые представления о бюджетной сфере как о системе, не имеющей целью получение финансового дохода, и перевернёт понятие сути бюджета как инструмента, позволяющего эффективно осуществлять функции государства в целях удовлетворения общественных потребностей: в безопасности, социальном обеспечении, образовании, сохранении здоровья, культурном просвещении, коммуникации и т.д. Такой термин как прибыль или выгода не применимы к бюджетной сфере, ...только

если не изменить привычное финансовое понимание прибыли на прибыль социальную или общественную. В этом случае снимается противоречивость согласования понятий прибыль и бюджет и представляется возможным трактовка бюджетных интересов как выгоды, но с обязательным акцентом не на финансовый смысл желаемой прибыли, а на общественную, государственную и личностную пользу.

Юридический аспект. Основываясь на нормах Концепции национальной безопасности Российской Федерации, национальные интересы определяются как «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства...». В правовой норме понятие А определяется через понятие А («интересы - это совокупность интересов»), что нисколько не проясняет понимание данной категории . Иная правовая дефиниция, изложенная в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992г. №2446-1 «О безопасности», подразумевает под понятием интересы «...совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» . Базовая конструкция определения соответствует одному из трех выявленных классических подходов понимания категории интерес, определение является ясным и полновесным.

Экономический аспект. Интерес экономический - одна из самых дискуссионных категорий, обсуждение которой длится уже не один век. Несмотря на заочную полемику экономистов, принадлежавших разным эпохам и научным течениям, практически все авторы сходятся в следующем:

интересы являются движущей силой экономики,

служат проявлением производственных отношений,

Представляют собой систему, имея носителей, коими являются индивиды,
либо группы, объединенные по определенным признакам (отсюда свойство
субъектности интересов),

Основой интересов служат потребности субъектов,

Интересы обусловлены комплексом материально-технических условий
воспроизводственного процесса, а также системой производственных
отношений, главным из которых является форма собственности на средства
производства.

Итак, руководствуясь широким пластом теоретико-методологического материала, необходимо решить задачу определения категории «бюджетный интерес», при этом основываясь на следующих принципах:

определение должно быть универсальным для всех носителей бюджетных интересов;

определение должно соответствовать хотя бы одному из трех подходов классического толкования понятия «интерес»;

определение должно отражать категорию со стороны его существенных признаков, при этом быть простым, ясным, полноценным.

Основой дефинирования послужит первый подход в понимании «интереса» (интерес как совокупность потребностей). Это обусловлено тем, что «осознанные обществом, социальными классами, группами и индивидами, потребности выступают в качестве их интересов» .

С учетом вышеизложенного считаем, что бюджетные интересы (budgeting interests) - это совокупность бюджетных потребностей носителей интересов, являющихся движущим (активным) фактором бюджетной деятельности субъектов и направленных на получение определенной выгоды через бюджет с целью обеспечения существования и возможности прогрессивного развития общества, государства, юридических и физических лиц (личности).

Базовая конструкция дефиниции состоит из следующих элементов -лексической интерпретации «интересы - это потребности» и перечисления существенных признаков бюджетных интересов:

Это совокупность бюджетных потребностей
А*"^ у. носителей интересов: государства, общества,

" " юридических и физических лиц (граждан)

существенные признаки бюджетных интересов:

являются движущей силой бюджетной деятельности носителей интересов,

направлены на получение разного рода выгоды через расходование бюджетных средств: социальной, финансовой, политической и т.д.,

цель - создание условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей интересов, но лишь в той части совокупных условий, развитие которых достигается через бюджетную систему.

Рисунок 1.8 - Базовая конструкция дефиниции категории «бюджетные интересы»

В определении помимо базового подхода («интерес как потребность») использованы два других. Бюджетный интерес как цель выражен в постановке цели создания условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей с использованием бюджетного инструментария. «Интерес как выгода» заключен в определении признака бюджетного интереса как получения пользы различного рода через бюджет.

Определяя бюджетный интерес как совокупность бюджетных потребностей, нельзя не остановиться на другой значимой категории теории бюджетной безопасности - «бюджетная потребность». Придерживаясь фундаментального определения потребности как «нужды или недостатка в чем-либо для поддержания жизнедеятельности организма» , считаем целесообразным определить бюджетную потребность как необходимость (нужду) в бюджетных средствах для достижения и поддержания определенного уровня жизнедеятельности индивида, социальной группы, общества, а также нормального функционирования государства и юридических лиц.

Бюджетные потребности государства - это необходимая предпосылка его существования, равно как бюджетные потребности общества - неотъемлемое условие нормального функционирования социума, его развития. Основой

бюджетных потребностей являются потребности другого рода: общественные, индивидуальные, государственные, экономические. Уровень бюджетных потребностей в целом зависит от уровня развития данного государства как в политико-экономическом, так и в общественно-культурном смысле. Развитие этих сфер ведет к зарождению новых бюджетных потребностей, которые из разряда второстепенных со временем переходят в группу доминирующих или витально необходимых потребностей. Так, в связи с развитием науки и появлением возможности освоения космоса встает объективная потребность в финансировании сферы исследования космического пространства. Эта область исследования - одна из приоритетных, позволяющих обеспечивать не только рост научно-экономического потенциала страны, но и выполнять жизненно важную - военно-оборонную функцию государства. Этот пример демонстрирует общую закономерность развития бюджетных потребностей по мере социально-экономического и культурно-политического прогресса в форме возвышение потребностей («Закон возвышения потребностей»). Таким образом, всестороннее изучение потребностей - важная предпосылка выявления бюджетных интересов и их противоречий, позволяющая усовершенствовать бюджетное планирование на всех его уровнях.

По отношению к масштабам и структуре бюджета, бюджетные потребности подразделяются на абсолютные (выражающие максимальный объем потребностей в бюджетных средствах всех субъектов) и действительные (те, которые могут и объективно должны быть удовлетворены при оптимальном ходе бюджетного процесса).

Как большинство экономических категорий, понятие «интересы» является системным, включающим в себя структурные элементы. Их логическое расположение и грамотная систематизация - важный этап исследования бюджетных интересов как элемента системы безопасности бюджета. Для решения поставленной задачи систематизации бюджетных интересов

воспользуемся одним из видов логической операции деления - методом классификации. Для проведения классификации интересов в бюджетной сфере необходимо выявить основания классификации. Под основанием понимается признак, по которому производится классификация. В качестве оснований деления категории «интересы» целесообразно выделять: субъект (носитель) интересов; территориальная принадлежность субъекта интересов; степень значения; величина выгоды (пользы); тип выгоды (пользы); характер воздействия; степень реализации; вероятность реализации; направленность интересов; стадии бюджетного процесса; степень воздействия сознания субъекта на содержание интереса (уровень субзависимости). Государственные бюджетные интересы, выделенные в классификации по носителю интересов, могут быть классифицированы по следующим основаниям: по вертикали - по уровням власти и по горизонтали - между субъектами одного уровня.

Визуальное отражение классификации бюджетных интересов представлено на схеме (рисунок 1.9).

Рисунок 1.9 - Классификация бюджетных интересов 46

Существенное значение в процесс разработки проекта концепции бюджетной безопасности субъекта федерации может внести исследование бюджетных интересов в рамках классификатора по носителю интересов. Так, классификация бюджетных интересов по субъекту (носителю) интересов предполагает четыре уровня:

1) Бюджетные интересы государства - то есть интересы, носителями которых являются государственные и муниципальные властные структуры (органы). Декларирование интересов может происходить как в устной, так и в письменной форме. Общепризнанной формой декларирования бюджетных интересов государства в устной форме являются Бюджетные послания Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике Президента РФ, а в письменной форме - нормативно-правовые документы, например, Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Часть II), Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Раздел III и IV), Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета России (Часть II и III). В иных случаях декларирование интересов происходит должностными лицами, состоящих на государственной или муниципальной службе.

Государственные бюджетные интересы направлены на оптимизацию реализации государственных функций, как то экономической функции, финансовой, социальной, охранительной, экологической, функции поддержки науки, культуры, образования и спорта . Целесообразность декларирования интереса в качестве государственного, а также стремление реализовать его, должны исходить из возможности повысить эффективность выполнения функций государством.

Под бюджетными интересами региона понимаются не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы других территорий, которые в той или иной мере взаимодействуют с Правительством РФ или другими институтами власти РФ в финансово-экономической сфере.

2) Бюджетные интересы общества - это интересы, направленные на
удовлетворение общественных потребностей и формирование полноценного
гражданского общества, способного соответствовать по структуре,
численности, уровню образования, культуры, активности гражданской позиции
и силе патриотизма потребностям развивающего демократического государства
с сильным экономическим и политическим потенциалом. Эти цели
формулируются в Стратегии социальной политики, а их реализация является
содержанием социальной функции государства. Очевидно, что реализация

социальной политики происходит за счет финансирования из федерального, субфедеральных и муниципальных бюджетов. В функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации содержатся следующие статьи , направленные на выполнение социальной функции государства: образование (дошкольное, общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование, молодежная политика, оздоровление детей и др.); культура, кинематография и СМИ; здравоохранение и спорт; социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, борьба с беспризорностью, опека и попечительство, другие вопросы социальной политики).

Перечисленные статьи должны быть предметом особенного внимания со стороны общества, так как их полноценное финансирование, равно как и эффективное потребление бюджетных средств, обеспечивают формирование полновесного, высококультурного и образованного гражданского общества, позволяющего сделать прорыв в экономическом и политическом развитии государства.

Понимание бюджетных интересов общества не должно ограничиваться лишь вниманием к финансовым объемам статей социального значения. Бюджетные интересы общества - это также возможность активно участвовать в бюджетном процессе, например, в форме участия общественных организаций в обсуждениях проектов бюджетов на очередной финансовый год или в

получении возможности реально контролировать бюджетные организации и государственные органы в расходовании бюджетных ресурсов.

На данном этапе развития России общество не играет существенной роли в процессе формирования бюджета. Это обусловлено «пробуксовкой» процесса развития гражданского общества, отсутствием формирования у людей активной гражданской позиции, нежеланием защищать свои интересы и интересы общества в целом. Сегодня большую долю в общей структуре бюджетных интересов представляют собой интересы государства, интересы юридических лиц и влиятельных граждан, что нарушает баланс государственно-общественных интересов, необходимый для нормального функционирования финансово-бюджетной системы.

Бюджетные интересы юридических лиц - это интересы коммерческих и некоммерческих (общественных, бюджетных, партийных и др.) организаций. Интересы могут быть некоммерческими - ориентированными на предоставление социальных услуг и выполнение общественно-политической роли учреждения, и коммерческими - в целях получения финансовой прибыли. Важно отметить, что среди различных групп носителей бюджетных интересов -коммерческих, бюджетных, общественных организаций, политических партий, превалирующими в современной России являются коммерческие, что связано с высокой развитостью лоббизма коммерческих интересов отдельных структур в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а также со значительной коррумпированностью властных структур, обладающих полномочиями принятия бюджетных решений.

Бюджетные интересы личности представляют собой отдельный уровень проявления бюджетных интересов. Они отличаются и выделяются из массы общественных потребностей своей индивидуальностью. И если в общем случае под социальной защитой личности подразумевается забота государства и общества о гражданах, нуждающихся в помощи и содействии в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной

обеспеченностью средствами к существованию, то в частном порядке социальная защита - это набор потребностей в государственной поддержке, выстроенный по индивидуальной иерархии в соответствии с личными социальными приоритетами гражданина. Это означает, что перед каждым человеком, потребности в государственной поддержке (то есть бюджетные интересы) - индивидуальны и приобретают особенный (отличный) статус в общей системе общественных потребностей. Таким образом, бюджетные интересы индивида - это приоритетные потребности конкретной личности, удовлетворяемые через поддержку государства бюджетными средствами.

В отдельную группу бюджетных интересов физических лиц целесообразно выделять индивидов, которые преследуют лично-экономические цели. Этот слой интересов был и до сих пор остается значимым в процессе проектирования и реализации бюджетно-экономической политики, что подтверждает теорию Г. Клейнора о сформировавшейся в России наноэкономики - «экономики физических лиц». Как отмечает в своей концепции Г. Клейнор, в России сложилась «экономика физических лиц, собственные эгоистические интересы которых образовали отдельный, существенно влияющий на состояние экономики, слой специфических экономических движущих сил» . В этой связи изучение бюджетно-экономических интересов личностей, значительно влияющих на ход преобразований в экономической и бюджетной сферах в условиях сформировавшейся наноэкономики, является важной предпосылкой создания достоверной общей картины интересов и объективной необходимостью для выявления системы их противоречий.

Важно отметить, что вероятность фиксации (закрепления) интересов при выработке бюджетной политики в рамках решения стратегических и тактических задач каждой из четырех групп находится в прямой зависимости от уровня влияния конкретной группы на бюджетный процесс в части декларирования, закрепления и удовлетворения собственных интересов в бюджетной сфере. Этим объясняется сложившаяся структура интересов,

характеризуемая большей степенью учета интересов государства и отдельных влиятельных юридических и физических лиц, и меньшей степенью внимания к интересам общества и крупных социальных групп.

Исследование теоретических аспектов бюджетных угроз показало, что «многие деструктивные процессы в финансовых отношениях имеют многофакторный характер и связаны как функционально, так и структурно со многими макро- и микропроцессами развития экономики страны, что затрудняет выявление и локализацию угроз безопасности именно в финансовой сфере» . Однако затруднительность процесса мониторинга и диагностики угроз не должна снижать активность исследовательской деятельности вопросов бюджетной безопасности, способствующей повышению оперативности и результативности принятия управленческих решений по бюджетной политике. В этой связи очевидным является объективная необходимость проведения научно-исследовательских мероприятий по снижению сложности распознавания, учета и измерения бюджетных угроз, по совершенствованию многофакторной классификации угроз, осуществлению логичной и грамотной систематизации классификаторов. Важным блоком исследования является дефинирование категории «угроза» и выявление её сущности в лексическом, экономическом и юридическом аспектах.

Лексический аспект. Обращаясь к основам лексикологии отметим, что слово «угроза» в русском языке имеет два базисных значения: угроза в форме обещания причинить вред и угроза как возможная опасность [ПО]. В нашем исследовании мы опираемся на второй вариант интерпретации рассматриваемой категории. Сущность угрозы нами определяется как фактор (движущая сила, причина) , обуславливающий вероятное разрушение системы (кризис). Считаем, что сущность угрозы в лексическом аспекте сформулирована достаточно выразительно и полноценно, и не требует дополнительных смыслосодержащих пояснений.

Теоретический и юридический аспекты. Рассмотрение этих двух аспектов в единой текстово-логической связке обусловлено отсутствием четкого

разграничения понимания категории с позиции её юридического и теоретического содержания. Многие авторы (С.А. Асалиева, А.А.Горшков и др.) в теоретических исследованиях угроз финансово-экономической безопасности опираются на юридический вариант интерпретации рассматриваемой категории, согласно которому «угроза безопасности -совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» . При этом И.Г. Мальцева, Г.В. Новиков, Г.А. Константинов и А.А. Горшков отмечают необходимость локализации этого определения применительно к сфере финансовой безопасности. В виду рассмотренных дефиниций и в рамках решения задачи по локализации категории «угроза финансовой безопасности» применительно к сфере бюджетной безопасности, автор считает существенным отразить в определении следующие ключевые моменты:

во-первых, бюджетная угроза препятствует реализации бюджетных интересов,

во-вторых, угроза направлена на полное или частичное разрушение системы, то есть нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса,

в-третьих, бюджетной угрозе предшествуют некоторые события в форме действий, явлений или процессов, которые приводят к формированию определенных негативных условий и факторов (существенных негативных для системы безопасности моментов).

Итак, с позиции автора угроза бюджетной безопасности - это совокупность негативных условий и факторов, препятствующих полноценной реализации бюджетных интересов и обуславливающих нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса.

Экономический аспект. Экономическое понимание категории угроза обусловлено не столько качественными характеристиками этого явления, сколько количественной определенностью, выражающейся в форме реального ущерба, нанесенного экономике и финансам государства в случае её

реализации. В этом вопросе нам близка позиция авторов А. Горшкова, М. Бенедиктова и Е. Хрусталева, которые устанавливают «связь между угрозой безопасности и ущербом, причиняемым этой угрозой...» Таким образом, экономический смысл угрозы заключен в определении величины ущерба с точки зрения общеэкономической (снижение экономического потенциала страны), материальной (ухудшение и сокращение материально-технического оснащения) или финансовой (денежной) оценки.

Анализ бюджетных угроз не возможен без их выявления и систематизации. Под классификацией угроз автор понимает распределение угроз на конкретные группы в соответствии с определенным признаком, положенным в основу данной классификации. Серьезной проблемой систематизации бюджетных угроз является их многообразие и многосложность. Так, отмеченное ранее свойство субъективизма, присущее пониманию экономической безопасности и её элементов, привело к «значительному числу вариаций совокупностей угрожающих факторов» . Как отмечает А.А. Горшков, «именно это и происходит в официальных документах и научной литературе... у большинства авторов нет единого мнения о перечне основных угроз экономической безопасности... Предлагаются различные варианты набора угроз и опасностей, причем у большинства авторов явственно просматриваются тенденции к его неограниченному расширению. Подобный подход вряд ли можно считать оправданным...»

Государство как суверенное институциональное образование является главным регулятором политического, экономического, социального и культурного развития населения. Предпосылкой обеспечения такого развития является создание системы экономической безопасности, полагается в основу национальной безопасности в целом. Основными современными угрозами экономической безопасности Украины является политический кризис, нарушает макроэкономическую стабильность и приводит к разбалансировке социально-экономической системы в целом. Военный конфликт и гражданская война подрывают основы экономики государства, угрожают национальной безопасности и обусловливают возникновение противостояния в международном пространстве. Возникновение региональных конфликтов приводит к необходимости поиска новой концепции сотрудничества в формате "центр - регион", что будет способствовать усилению правовой, организационной и финансовой состоятельности муниципалитетов, развития эффективной территориальной организации органов местного самоуправления и повышение качества предоставления общественных услуг. Активным механизмом, обеспечивающим функционирование экономической безопасности, является ее финансовая составляющая, среди которых один из важнейших рычагов - бюджетная безопасность государства.

Вопросы, связанные с бюджетной безопасностью, являются весьма актуальными для разных стран. Особенно они проявляются во время определенных негативных процессов, происходящих в государстве и непосредственно влияют на состояние обеспеченности средствами бюджетов всех уровней. Действующая бюджетная безопасность должна учитывать влияние различных факторов на бюджетную систему страны и, соответственно, обеспечивать выполнение возложенных на государство социально-экономических задач. Бюджетная безопасность как важный фактор социально-экономического развития государства является своеобразным индикатором и критерием эффективности ее бюджетной политики и организации бюджетного процесса. С экономической точки зрения бюджетная безопасность выражает способность государства с помощью бюджета выполнять присущие ей функции и задачи, а также удовлетворять потребности налогоплательщиков и получателей бюджетных средств с учетом общественных интересов. Поэтому обеспечение бюджетной безопасности государства является одной из ключевых задач при реализации ее стратегических социально-экономических приоритетов.

Изучение сущности бюджетной безопасности учеными, практиками, экспертами в контексте социально-экономического развития государства сфокусировано на проблемах сбалансирования доходов и расходов государственного, местных бюджетов, законности и целесообразности использования бюджетных средств, обеспечение приоритетов национальной системы безопасности. Анализ экономической литературы указывает на то, что спектр данной дефиниции меняется понимание бюджетной безопасности как особого состояния платежеспособности государства по выполнению ею своих функций с учетом баланса доходов и расходов государственного и местных бюджетов в мысли, что бюджетная безопасность государства должна обеспечить отсутствие риска в формировании, распределении и перераспределении бюджетных ресурсов.

Бюджетная безопасность как экономическое понятие своим появлением довершила процесс взаимопроникновения структурно-логических элементов теории национальной безопасности и государственных финансов. Понятие бюджетной безопасности, вобрав в себя характерные черты политического и экономического направлений, имеет двойственный характер и может рассматриваться как с точки зрения комплекса организационных и правовых отношений, так и в качестве индикатора развития бюджетной системы и эффективности бюджетного процесса, критерий оценки бюджетной политики. В таблице 1.12 представлены современные взгляды ученых на понимание сущности бюджетной безопасности.

Таблица 1.12 - Экономическая сущность понятия "бюджетная безопасность"

	определение
Барановский А.И.	Состояние обеспечения платежеспособности (уровень бюджетного потенциала) государства по выполнению ею своих функций с учетом баланса доходов и расходов государственного и местных бюджетов и целесообразности, законности и эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях
Богомолова Η. И.	Способность бюджетной системы страны к обеспечению финансовой самостоятельности за счет рационального использования бюджетных средств
Варналий С. С., Сухоруков А. И.	Способность бюджетной системы обеспечить финансовую самостоятельность государства и эффективное использование ею бюджетных средств в процессе выполнения функций социальной защиты, государственного управления и международной деятельности, финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения, обеспечения национальной безопасности и обороны, реализации инвестиционной и экологической политики
Оспищев В. И.	Способность бюджетной системы обеспечить платежеспособность государства во время сбалансирования доходов и расходов и эффективное использование бюджетных средств в процессе выполнения функций государственного регулирования экономического развития, реализации социальной политики, а также содержание органов государственного управления, обеспечения национальной безопасности и обороны
Громова А. С.	Способность государства в мирное время и в чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренний и внешний отрицательный финансовый влияние
Ставнича Μ. М.	Способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий для выполнения гарантированных Конституцией государства прав граждан в долгосрочной перспективе в условиях дестабилизационного влияния различных факторов (угроз)
Колесник О.	Выражает способность государства с помощью бюджета выполнять присущие ей функции и задачи, а также удовлетворять потребности налогоплательщиков и получателей бюджетных средств с учетом индивидуальных, корпоративных и общественных интересов

Критический анализ научных подходов указывает на то, что категория "бюджетная безопасность» разностороннее содержательное наполнение, и каждая из этих сторон может приниматься за основу экономической сущности. Результаты обобщения научных подходов дают основания сформировать бюджетную безопасность как сложную экономическую категорию (рис. 1.4).

Рисунок 1.4 - Графическое представление термина "бюджетная безопасность"

Бюджетная безопасность государства как составляющая финансовой безопасности - это особое состояние платежеспособности государства, обеспечивает сбалансирование доходов и расходов государственного и местных бюджетов и эффективное использование финансовых ресурсов бюджетной системы в процессе выполнения государственной и местной властью своих функций (государственного управления, международной деятельности, финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения, обеспечение национальной безопасности и обороны, реализации инвестиционной и экологической политики) за счет сохранения финансовой стабильности (устойчивости) бюджетной системы к воздействию угроз.

Содержание бюджетной безопасности проявляется в соотношении бюджетных ресурсов, параметров их формирования и распределения и суммарными погребами получателей таких ресурсов. По форме бюджетная безопасность проявляется в системе оценок, характеризующих ее уровень. Объектом бюджетной безопасности является финансовые ресурсы бюджетной системы (денежные средства), количественные и качественные характеристики их распределения между звеньями бюджетной системы, общественно-политические, правовые и финансовые аспекты бюджетного процесса, которые являются индикаторами и критериями оценки и обеспечения бюджетной безопасности. Предметом бюджетной безопасности является деятельность государства, направленная на обеспечение определенного уровня бюджетной безопасности путем воздействия на ее объект. Субъектами безопасности в бюджетной сфере являются: органы законодательной и исполнительной государственной власти, органы местного самоуправления.

К факторов формирования бюджетной безопасности государства следует отнести:

Организационно-правовые: действующая правовая база, уровень профессионализма и тщательность разработки бюджета, степень детализации и прозрачности бюджета при формировании; предоставление приоритетности определенной бюджетной классификации, степень совершенства системы бухгалтерского учета исполнения бюджета и смет расходов бюджетных учреждений; своевременность принятия решений по бюджетно-налогового регулирования; характер кассового исполнения бюджета; степень согласования финансово-экономических интересов различных слоев населения;

Финансово-экономические: объем бюджета и степень его сбалансированности; масштабы бюджетного финансирования; наличие или отсутствие бюджетных резервов; численность налоговых льгот, влияющие на формирование доходов бюджета; предоставление отсрочек по платежам в государственный и местный бюджеты.

Законодательно-нормативной основой обеспечения бюджетной безопасности государства кроме Методики расчета уровня экономической безопасности Украины от 29 октября 2013 № 1277 являются:

Бюджетный Кодекс Украины;

Закон Украины "О Государственном бюджете Украины";

Другие законы, регулирующие бюджетные отношения в Украине;

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, органов исполнительной власти;

Решение о местном бюджете;

Решения органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.

Обеспечение эффективной бюджетной безопасности должно опираться на принципы бюджетной системы. Согласно ст. 7 Бюджетного Кодекса Украины бюджетная система основывается на следующих принципах:

принцип единства бюджетной системы Украины - единство бюджетной системы Украины обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности;

принцип сбалансированности - полномочия на осуществление расходов бюджета должны соответствовать объему поступлений бюджета на соответствующий бюджетный период;

принцип самостоятельности - Государственный бюджет Украины и местные бюджеты являются самостоятельными. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов бюджета, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления определять направления использования бюджетных средств в соответствии с законодательством Украины, правом Верховной Рады Автономной Республики Крым и соответствующих местных советов самостоятельно и независимо друг от одного рассматривать и утверждать соответствующие местные бюджеты;

принцип полноты - в состав бюджетов включаются все поступления бюджетов и расходы бюджетов, осуществляются в соответствии с нормативно-правовых актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления;

принцип обоснованности - бюджет формируется на реалистичных макропоказателях экономического и социального развития Украины и расчетах поступлений бюджета и расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с утвержденными методиками и правилами;

принцип эффективности и результативности - при составлении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться к достижению целей, запланированных на основе национальной системы ценностей и задач инновационного развития экономики, путем обеспечения качественного предоставления услуг, гарантированных государством, Автономной Республикой Крым, местным самоуправлением (далее - гарантированные услуги), при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижения максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;

принцип субсидиарности - распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами основывается на необходимости максимально возможного приближения предоставления гарантированных услуг к их непосредственному потребителю;

принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетными назначениями и бюджетными ассигнованиями;

принцип справедливости и беспристрастности - бюджетная система Украины строится на принципах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами;

принцип публичности и прозрачности - информирование общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного бюджета и местных бюджетов, а также контроля за выполнением государственного бюджета и местных бюджетов.

Неотъемлемым и исключительным атрибутом бюджетной безопасности как доминантного составляющей финансовой безопасности государства является бюджет.

Соответствии с Бюджетным Кодексом Украины бюджет - это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых в соответствии органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода. Местные бюджеты - бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты и бюджеты местного самоуправления. Бюджеты местного самоуправления - это бюджеты территориальных общин сел, их объединений, поселков, городов (в том числе районов в городах).

Сущность бюджета раскрывается через его функции . В зарубежной практике важнейшими функциями бюджета принято считать контрольную функцию и функцию планирования. В отечественной литературе основных, четко структурированных функций выделяют две - распределительную и контрольную. Называются также и дополнительные функции - перераспределения ВВП, государственного регулирования и стимулирования экономики, финансового обеспечения учреждений и организаций бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства; контроля за формированием, распределением и использованием централизованных фондов финансовых ресурсов, безопасности государства, обеспечения существования государства и тому подобное.

Назначение бюджета заключается в обеспечении финансовыми ресурсами государства для выполнения им его функций, потребностей экономического и социального развития общества. При решении проблем во всех сферах деятельности проявляется базисная роль бюджета, так как производство, распределение и потребление материальных благ первичны для каждой из них и определяют жизнедеятельность и жизнеспособность общества. Концентрируя в себе ключевые векторы жизни общества, бюджет трансформирует денежные отношения между государством, гражданами и бизнесом в общественные блага, значительные масштабы которых определяют актуальность бюджетной проблематики в целом и обеспечения бюджетной безопасности в частности.

Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой введены эффективные модели функционирования бюджета. В то же время трансформационные процессы, которые происходят в Украине, имеют свои особенности и требуют изучения достижений мировой финансовой науки и поиска путей эффективного использования зарубежного опыта. Выбор модели финансовых отношений и построения бюджета государства зависит от многих факторов: конкретных исторических традиций, природных условий, богатства страны, стоящих в социальной и экономической сферах, а также психологии той или иной нации. Народ выбирает ту экономическую систему и ту финансовую модель, которая ему больше подходит и одновременно дает соответствующие результаты. Именно формирование национальной системы бюджетной безопасности должно основываться на практическом исследовании моделей финансовых отношений, существующих в мире, и ведущей роли бюджета в обеспечении социально-экономического развития государства.

Вышеупомянутое обусловливает ведущую роль и место бюджетной безопасности в системе финансовой безопасности государства. Бюджет как важный финансовый документ государства уравновешивает финансовые интересы субъектов распределительных отношений, обеспечивает сбалансированное развитие страны. Следует отметить, что с расширением и ростом современной экономики все большая ответственность возлагается на государство, углубляются и развиваются регулирующие функции бюджета государства как в развитой, так и в трансформационной экономике, важно учитывать при осуществлении рыночных преобразований. Поэтому приоритетная роль бюджетной безопасности в системе финансовой безопасности государства определяется объективной необходимостью существования бюджета, его назначением финансово обеспечивать выполнение государством своих функций и реализацию ее экономической стратегии, перераспределять часть валового внутреннего продукта, регулировать экономические и социальные процессы в государстве с сохранением экономического суверенитета и стабильности. Поэтому обеспечение бюджетной безопасности находится среди ключевых задач государства при реализации ее стратегических социально-экономических приоритетов.

Введение

Глава 1. Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона... .9

1.1. Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях 9

1.2. Концепции обеспечения безопасности бюджетной системы региона 21

Глава 2. Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы 43

2.1. Критерии и показатели бюджетной безопасности региона 43

2.2. Инструментальные приемы оценки состояния безопасности региональной бюджетной системы 51

2.3. Особенности функционирования бюджетной системы Вологодской области 79

Глава 3. Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области

3.1. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе 102

3.2. Мониторинг функционирования региональной бюджетной системы 133

3.3. Прогнозирование развития бюджетной системы региона 144

Заключение 157

Список литературы 163

Приложения

Введение к работе

Бюджетная система государства является одним из его фундаментальных составляющих, обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территориальных образований.

За годы трансформации экономики в России осуществлены кардинальные преобразования в финансовой системе. Если в планово-распорядительной системе государство являлось собственником и управляло ресурсами всех субъектов хозяйствования, то в рыночной экономике финансы децентрализованы, и государство может непосредственно управлять только собственными финансами ресурсами, важнейшей частью которых являются бюджетные средства, формируемые в центре и на местах путем утверждения и исполнения законодательных актов, направленных на аккумулирование соответствующих ресурсов и их целевое расходование.

Организация формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов базируется на полномочиях каждого из этих уровней управления. При этом уровень самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы неодинаков. Так, источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Значительная доля субъектов Российской Федерации относится к депрессивным и отсталым регионам, а, следовательно, является с позиций самостоятельности формирования бюджетов, дотационной. Для регионов-доноров процесс монетаризации льгот также поставил много новых сложных задач.

Таким образом, приоритетной задачей для органов управления финансами является обеспечение бюджетной безопасности, особенно в региональном разрезе, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане освещены в работах Л.И. Абалкина, СЮ. Глазьева, А.Г. Гранберга, В.Л. Макарова, А.И. Татаркина. Отдельные аспекты бюджетной безопасности страны (в рамках стратегии экономической безопасности) затрагиваются в трудах А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, Н.Н. Михеевой, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, В.К. Сенчагова. Проблемам региональной составляющей бюджетных процессов посвящены работы С.Д. Валентея, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, М.Н. Лыковой, С.А. Суспицина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и других авторов. Однако вопросы содержания бюджетной безопасности регионов, критериях ее комплексной оценки и направлениях укрепления с учетом различного уровня развития территорий остаются еще малоисследованными.

Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению бюджетной безопасности региона.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

Проанализированы особенности реализации основных принципов бюджетной системы страны на современном этапе ее развития;

Обобщены концептуальные подходы к исследованию проблем безопасности бюджетной системы региона;

Выявлены критерии и показатели, отражающие текущую и перспективную бюджетную безопасность региона;

Разработаны методические положения по оценке безопасности региональной бюджетной системы;

Предложены и обоснованы методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона.

Предметом исследования выступает система финансово-организационных отношений по обеспечению безопасности региональной бюджетной системы. Объектом исследования являются бюджетная система Вологодской области.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по теории государственных финансов, бюджетных отношений, экономической безопасности страны, социально-экономическому развитию регионов. В целом исследование базируется на системном подходе, который позволяет всесторонне изучить различные аспекты оценки, анализа, формирования и управления бюджетной безопасностью региона на современном этапе развития российской экономики.

Методические инструменты, использованные в диссертации, охватывают различные способы экономико-статистического анализа (ряды динамики, статистические группировки, методы корреляционно-регрессионного, кластерного и сравнительного анализа). Применялись также исторический и абстрактно-логические методы, метод экспертных оценок. Использовались табличные и графические приемы визуализации статистических данных. Для обработки исходной информации были использованы пакеты прикладных программ Microsoft Excel 2002 и Statistica 6.0.

Источником информации послужили материалы, публикуемые Министерством финансов РФ, данные департамента финансов Правительства Вологодской области, материалы Росстата и его территориального органа государственной статистики по Вологодской области.

Научная новизна исследования определяется следующими результатами теоретического и прикладного характера:

Раскрыта сущность бюджетной безопасности региона, определена взаимосвязь понятий национальная безопасность, финансовая безопасность и бюджетная безопасность;

Разработана и апробирована комплексная система индикаторов для

оценки безопасности бюджетной системы региона;

Определена совокупность методов повышения безопасности бюджетной системы региона - прогнозирование развитие бюджетной системы региона, совершенствование межбюджетных отношений, формирование системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, обосновано их содержание и показана взаимосвязь;

Усовершенствована методика определения налогового потенциала хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований, использование которой позволяет повысить уровень бюджетной безопасности муниципальных образований;

Выявлены основные тенденции и факторы развития бюджетной системы конкретного региона - Вологодской области и разработаны предложения по повышению уровня безопасности бюджетной системы Вологодской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы финансовыми органами субъектов федераций и муниципальных образований при разработке системы мероприятий, необходимых для повышения эффективности бюджетной системы региона.

Теоретические положения используются в учебном процессе при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложения» в Вологодском филиале СПбГИЭУ.

Результаты диссертационной работы используются в планировании и исполнении бюджета Вологодской области и бюджетов ее муниципальных образований.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, 2001, 2003 г.), Всероссийском совещании «Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов» (Чебоксары,

2003г.). Результаты исследования послужили основой докладов и сообщений по совершенствованию региональных бюджетных процессов, представлявшихся в Законодательном Собрании и Правительстве Вологодской области, а также на заседаниях межрегиональной Ассоциации «Северо-Запад».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Работа включает в себя 32 таблицы, 35 рисунков, 6 приложений. В библиографическом списке приведены 156 источников.

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, теоретическая, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе диссертации - «Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона» - определены особенности реализации принципов построения бюджетной системы страны на современном этапе, обобщены концептуальные подходы к раскрытию сущности бюджетной безопасности региона.

Во второй главе диссертации - «Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы» - определены критерии и показатели бюджетной безопасности региона; разработаны методические положения по оценке состояния безопасности региональной бюджетной системы; на основе проведенного анализа бюджетной системы Вологодской области представлена оценка уровня безопасности бюджетной системы области.

В третьей главе диссертации - «Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области» - разработаны методические рекомендации: по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе, по формированию системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, по прогнозированию развития бюджетной системы региона с целью обеспечения безопасности бюджетной системы.

В Заключении изложены основные результаты и выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертационной работы опубликованы в монографии и 5 научных статьях общим объемом 9,3 п.л.

Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях

Одним из важнейших инструментов управления экономикой государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества . Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления . Государство как один из активных участников экономической жизни, строящейся на основе рынка, с одной стороны, не претендует на роль творца экономического порядка. А с другой стороны, государство выполняет такие базовые функции, как создание правовых основ, поддержка общего экономического равновесия, инвестирование в человеческие ресурсы и инфраструктуру, защита самых уязвимых групп населения, охрана окружающей среды. Соответственно, бюджет предстает в качестве инструмента, призванного обеспечивать решение этих задач. В этой связи налоги хможно рассматривать не как способ мобилизовать средства на содержание неких надэкономических структур, а скорее в качестве формы, которую приобретают затраты на производство разнообразных общественных благ, поставляемым государством своим гражданам. По сути, предполагается, что государство и его органы, подобно другим производителям товаров и услуг, получают (или должны получать) ресурсы лишь постольку, поскольку им удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных конкурентов из числа частных фирм. При этом даже бесспорный успех в удовлетворении той или иной потребности не дает государству оснований для безграничной экспансии. Такое истолкование функций государства и бюджета во многом не соответствовало не только идеологии, но и практике планового хозяйства. Поэтому значительная часть здравых идей оставалась невостребованной в нашей стране даже в период, когда с ростом самостоятельности предприятий усилился интерес к общетеоретическим представлениям о рынке, а также навыкам современного менеджмента. Однако в современных условиях, когда роль государства в экономической жизни подверглась кардинальному пересмотру, эти идеи становятся необходимыми.

Бюджет как экономическая категория выражает основную содержательную составляющую часть государственных финансов. Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже XIX-XX веков, главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последние десятилетия общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ.

Критерии и показатели бюджетной безопасности региона

Поскольку экономика России представляет собой сложную систему, то в ней можно выделить иерархию подсистем. Главной подсистемой является производственная. К одной из важнейших подсистем относится и кредитно-финансовая, без которой не может нормально функционировать ни одна модель экономики.

Суть финансовой безопасности с точки зрения системного подхода заключается в том, чтобы не разрушались межсистемные связи, чтобы каждая из подсистем существовала и развивалась с учетом общих интересов, а не изолированно от них. Обеспечивать условия такого развития должны соответствующие федеральные и региональные государственные органы, поддерживающие экономику и, соответственно, финансовую безопасность через систему правовых, организационных, политических и иных мер.

Одним из наиболее важных блоков финансовых ресурсов региона являются бюджетные средства. Так, по сводному финансовому балансу области за 1999 год общая сумма доходов предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов составляла 24,7 млрд. рублей, а сумма всех доходов консолидированного бюджета 9,9 млрд. руб., то есть доля бюджетных средств в финансовых ресурсах региона равнялась 40%. Однако для объективной и качественной оценки уровня безопасности бюджетной системы требуется рассматривать ее во взаимосвязи с другими элементами экономической системы, поскольку все они находятся во взаимодействии, оказывая друг на друга то или иное влияние. Поэтому для выявления угроз безопасности бюджетной системы региона представляется необходимым проведение анализа состояния важнейших составляющих экономической системы региона. Предлагаемые направления можно разделить на две группы:

оценка состояния бюджетной системы региона;

определение характера и степени влияния различных экономических факторов на безопасность бюджетной системы региона.

Оценку состояния бюджетной системы региона целесообразно производить по четырем направлениям:

состояние системы бюджетов;

состояние долговой нагрузки системы;

состояние межбюджетных отношений в регионе;

состояние налоговой базы.

Современные научные разработки содержат большое количество рекомендаций по выбору индикаторов состояния бюджетов различных уровней и бюджетной системы в целом, а также процесса их взаимоотношений. Однако для того чтобы обеспечивалась возможность оперативного контроля и формирования управленческих решений, информационная система должна быть не излишне громоздкой и, по возможности, включать в себя наиболее важные индикаторы.

Следует отметить, что в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» экспертами предложены как направления, так и конкретные индикаторы для оценки состояния системы общественных финансов регионов - участников программы. Наибольший интерес представляют те из них, которые применяются для оценки платежеспособности субъектов Федерации. Их краткое описание приведено в табл. 2.1.

Данная система показателей представляется достаточно полной и информативной для оценки платежеспособности субъекта Федерации с точки зрения центра. Однако, на наш взгляд, при проведении диагностики состояния региональной бюджетной системы необходим более развёрнутый аналитический аппарат, который в перспективе мог бы быть пригодным не только для оценки текущего состояния системы, но и для выявления угроз ее безопасности и их предотвращения.

Совершенствование межбюджетных отношений в регионе

Как показывает практика, реализация целей и задач регионального развития невозможна без серьезного реформирования системы межбюджетных отношений.

Важнейшей проблемой, требующей сегодня своего решения, является разработка такой системы межбюджетных отношений, которая могла бы, с одной стороны, обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг, а с - другой была бы достаточно гибкой, стимулирующей развитие местной экономической базы.

Для целей межбюджетного регулирования, то есть определения конкретных размеров финансовых ресурсов, распределяемых между муниципальными образованиями, крайне важное значение имеет объективная оценка их собственных доходных возможностей. В настоящее время для обозначения возможных объемов финансовых ресурсов, поступающих в бюджет того или иного уровня в качестве налоговых платежей, достаточно широкое распространение получил термин «налоговый потенциал территории».

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базаіуш. Например, база налога на прибыль предприятий это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными на территории предприятиями. Другие примеры налоговых баз: доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога с физических лиц), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

Самую точную оценку налогового потенциала можно было бы получить с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на территории муниципального образования, в том числе и теневого бизнеса. Однако это трудновыполнимая и дорогостоящая в решении задача. В научной литературе и на практике предлагаются и другие методы оценки налогового потенциала, которые позволяют при сравнительно незначительных затратах времени и средств с достаточно большой степенью достоверности определить величину налогового потенциала муниципалитетов. Попытаемся дать их оценку.

Наиболее лучшие результаты дает так называемая «репрезентативная налоговая система» (РНС), разработанная экспертной комиссией США по межбюджетным отношениям и в последнее время получающая достаточно широкое распространение в России. Суть РНС в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах (подобная ситуация характерна для большинства регионов России, и в частности - Вологодской области). Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем территориям. Обладая данными о фактически собранных налогах и сборах и их налоговым базах, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру его налогового потенциала.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных и местных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение метода РНС облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз и количества видов налоговых поступлений, включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов.

Экономика региона: проблемы и перспективы развития

УДК 336.14(470.12)

Т.В. Ускова, С.С. Копасова

БЮДЖЕТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РЕГИОНА В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Статья является продолжением цикла исследований, посвященных проблемам устойчивого развития региональных социально-экономических систем. Раскрываются теоретикометодологические аспекты бюджетной обеспеченности и безопасности региона. Приводятся основные результаты анализа бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. По итогам выполненных оценок выявляются угрозы безопасности бюджетных систем и предлагаются меры по их нейтрализации (на внутрирегиональном и общефедеральном уровнях) в целях обеспечения устойчивого развития территорий Северо-Запада России.

Устойчивое развитие, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная обеспеченность, внутренние и внешние угрозы, региональное развитие.

Одним из важнейших концептуальных аспектов устойчивого развития региональных социально-экономических систем выступает рост возможностей удовлетворять потребности не только современного, но и многих последующих поколений .

Практически же принципы устойчивого развития территорий реализуются, если создается прочный социально-экономический механизм, обеспечивающий долгосрочное равновесие между природой и обществом, между уровнем жизни и ее качеством, т. е. когда не только повышается или сохраняется уровень реального потребления, но и имеет место

доступность, а также высокое качество функционирования систем образования, здравоохранения, занятости, социальной защиты населения и т. д. .

Все это, в свою очередь, можно осуществить путем активизации внутренних финансовых источников региона, к которым, прежде всего, относятся:

> бюджетные средства;

> внебюджетные средства;

> средства кредитно-банковских учреждений;

> средства страховых организаций;

> средства хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций);

> денежные средства населения.

УСКОВА Тамара Витальевна кандидат экономических наук, зам. директора - зав. отделом ВНКЦ ЦЭМИ РАН

КОПАСОВА Светлана Сергеевна аспирант ВНКЦ ЦЭМИ РАН

Таблица 1. Индикаторы устойчивости территориальных экономических систем

(по методике Кольского НЦ РАН)

Показатель Пороговые значения устойчивости

Темп прироста валового регионального продукта", % 2-4

Объем инвестиций в основной капитал к ВРП, % 4-6

Бюджетная обеспеченность (к доходу на душу населения), доли 0,2-0,3

Бюджетная достаточность, % 90-100

Коэффициент валютного покрытия импорта 0,9-1,1

Среднедушевые доходы населения (к минимальному потребительскому бюджету), доли 1,8-2,2

Доля сбережений в общих доходах населения, % 9-10

Уровень безработицы, % 4-6

* Темп прироста валового регионального продукта приводится без учета инфляции.

Очевидно, что ведущая роль в этом процессе принадлежит бюджетным ресурсам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, выступает главным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта в составе РФ.

Причем отдельные бюджетные показатели (в том числе и бюджетная обеспеченность1) выделяются отечественными исследователями в качестве

важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем (табл. 1) .

Бюджетная безопасность также имеет огромное значение для устойчивого социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Она, в свою очередь, включает в себя показатель бюджетной обеспеченности и является не только основным условием способности субъекта Федерации осуществлять самостоятельную финансовую

1 Бюджетная обеспеченность региона - это его способность обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней полного комплекса полномочий, закрепленных за соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, по исполнению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан.

политику, но и неотъемлемой частью национальной безопасности (рис. 1).

Под бюджетной безопасностью региона мы понимаем способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий по исполнению гарантированных Конституцией РФ

Для интегральной оценки уровня безопасности региональных бюджетных систем субъектов Северо-Западного федерального округа воспользуемся методикой, предложенной экспертами в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» (табл. 3) .

прав граждан в долговечной перспективе в условиях дестабилизирующего воздействия разнообразных факторов случайного и преднамеренного характера (угроз).

Проведенное исследование позволило выявить ряд угроз финансово-бюд-жетной безопасности региона, которые имеют различную природу, и в связи с этим подразделяются на «внешние» и «внутренние» (табл. 2).

Направление Вес

1. Состояние консолидированного бюджета (Рх) 0,3

2. Состояние межбюджетных отношений (Р2) 0,2

3. Состояние долговой нагрузки (Р3) 0,4

4. Состояние налоговой базы (Р4) 0,1

Таблица 2. Угрозы финансово-бюджетной безопасности регионов России

Внешние угрозы

1. Изменение конъюнктуры мировых цен и условий внешней торговли.

2. Изменения в бюджетном, налоговом, таможенном законодательстве на федеральном уровне.

3. Проводимые в стране административные и экономические реформы, в т.ч. реформа местного самоуправления.

4. Изменение государственной ценовой политики и тарифов естественных монополий.

5. Реформирование системы управления ряда крупнейших отечественных компаний.

6. Резкие колебания курса рубля.

7. Рост финансовой задолженности, усиление зависимости от иностранных кредитов; превышение внешним долгом критического

уровня, допустимого для суверенного государства.___________________________________________________________________________

Внутренние угрозы

1. Неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации:

■ объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, а следовательно, наличие депрессивных, отсталых в экономическом отношении, территорий;

■ нарушение производственно-технологических связей между предприятиями регионов;

■ увеличение разрыва между субъектами РФ в уровне производства национального дохода на душу населения.______________

2. Неэффективная, деформированная структура экономики регионов:

Ресурсно-сырьевая направленность экономики большинства регионов, высокий уровень ее монополизации;

* низкая конкурентоспособность большинства видов продукции предприятий регионов;

* деградация производственного, научно-технического, кадрового потенциала;

Спад производства и потеря внутреннего и внешнего рынков наукоемкой продукции;

■ слабая защищенность местных товаропроизводителей;

■ резкое усиление позиций иностранных производителей на внутреннем рынке;

■ высокий внешний и внутренний долг.________________________________________________________________________________

3. Имущественная дифференциация населения регионов;

* расслоение общества, увеличение доли бедных слоев населения;

Рост безработицы;

■ задержки с выплатой заработной платы;

■ остановка деятельности предприятий.

4. Отсутствие в регионах эффективной инвестиционной политики:

■ низкая инвестиционная активность;

■ падение инвестиционного «имиджа» регионов.

Общая (интегральная) оценка уровня безопасности региональной бюджетной системы определялась по формуле:

Г где I - интегральная оценка безопасности бюджетной системы региона;

Р: - вес направления;

сводная балльная оценка, полученная в рамках каждого из направлений.

Проведенное исследование показало, что в 2000 - 2006 гг. экономика большин-

ства регионов округа развивалась быстрыми темпами благодаря увеличению уровня использования производственных мощностей, высоким экспортным ценам на энергосырьевые ресурсы, а также росту внутреннего потребления (табл. 4).

В то же время экономический рост способствовал повышению доходной базы консолидированных территориальных бюджетов (табл. 5), а значит, и достаточно устойчивому развитию региональных бюджетных систем округа.

Таблица 4. Валовой региональный продукт по субъектам СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн руб.

г. Санкт-Петербург 188 243 251 654,4 336 692,3 409 638,5 542 359,2 666 392,8 811704 4,3

Ленинградская область 56 001,9 75858,6 94 747 121 222,3 166 445 205 416,9 265 404,8 4,7

Республика Коми 59 473,1 78 276,5 86 019,4 107 149 131 588 171 307,2 211 931,4 7,3

Вологодская область 69195,5 65 425,3 80 731,9 107 544,6 161 378,6 193 966,1 207 859,2 3

Архангельская область 61 806,9 67 274,7 83 158,8 103 951,3 142 564,7 166 433,4 206 406,1 3,3

Мурманская область 55135 57 569,3 68 445,4 80 604,1 124972 132 870,2 156222,9 2,8

Калининградская область 23 290,3 32 327,2 40120,3 46 757,7 66 552,1 81 837,6 99 889,8 4,3

Республика Карелия 28 214,6 33 721,2 41 362,4 46 588,9 53 964,1 77124,8 86 402,2 3,1

Новгородская область 20 965,5 27 501 31 466,8 38 081,7 49 242,3 63 848,3 73 203,4 3,5

Псковская область 16 178,9 19 416,9 24 098,9 29 488,4 35 816 40 582,9 49404,4 3,1

СЗФО 578504,7 709025,1 886843,2 1091026,5 1474882 1 799 780,2 2168428,2 3,7

Таблица 5. Совокупные доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн. руб.

Регион 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2000 г., раз

г. Санкт-Петербург 37 862,3 51 815,3 66 613,7 77 237,2 95 294 142 718,5 218098,7 5,8

Ленинградская область 9 253,6 12 491,3 16 626,4 18 095,3 22 450,6 28 147,4 37107 4

Архангельская область 8 786 12 543,7 14 743 18 276,6 22855,5 27187,9 35112,2 3,9

Вологодская область 9536 10 649,7 13 040,8 16 850,4 24 855,7 26 376,8 32 671,2 3,4

Республика Коми 10 345,1 12 772,8 15146,8 16 340 20 436,6 24 480,2 30 067,4 2,9

Мурманская область 6 777 7 567,4 11 086,7 12 421,6 16124,7 17 217,5 29 138,7 4,3

Калининградская область 4 418,4 5 459,9 7 782,2 9 317,5 11 236,6 15145,1 20745,9 4,7

Республика Карелия 5 483,8 6150,2 7 767,2 8 489,3 10478,7 13 816,8 15 601,9 2,8

Новгородская область 3 325,3 4 067,6 4 778,7 5 949,1 7 463,5 11132,9 12 056,5 3,6

Псковская область 3 232,6 4 511 6 439,1 7 051,9 7 808,1 9164,6 11104,3 3,4

СЗФО 99023,9 128028,9 164024,6 190028,9 239004 315387,7 441 703,8 4.5

Во-первых, душевая обеспеченность региональными финансами на протяжении 2004 - 2006 гг. стабильно увеличивалась (табл. в).

Однако в 2006 году наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности на душу населения отмечались в

г. Санкт-Петербурге (2,3 раза к уровню 2004 г.) и Калининградской области (1,9 раза), наименьшие - в Вологодской области (1,3 раза).

Заметим, что в регионах-«донорах» (прежде всего в Вологодской и Ленинградской областях) налицо факт невы-

Таблица 6. Бюджетная обеспеченность субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг, (тыс. руб. на душу населения)

Регион 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2004 г., раз

г. Санкт-Петербург 20,7 31,3 47,7 2,3

Мурманская область 18,5 19,9 34 1,8

Республика Коми 20,5 24,9 30,8 1,5

Архангельская область 17,5 21 27,4 1,6

Вологодская область 19,9 21,4 26,6 1,3

Ленинградская область 13,6 17,1 22,6 1,7

Калининградская область 11,9 16,1 22,1 1,9

Республика Карелия 14,9 19,8 21,9 1,5

Новгородская область 11,1 16,7 18,3 1,6

Псковская область 10,6 12,6 15,6 1,5

соких значений бюджетной обеспеченности. Следовательно, финансовые «доноры», достигнув определенного уровня данного показателя, становятся попросту не заинтересованными в дальнейшем наращивании бюджетных доходов.

Данные о высокой концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне подтверждаются и другими исследователями : федеральный бюджет аккумулирует при первичном размещении доходной базы до 60 - 65% бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше.

Для преодоления разрыва в бюджетной обеспеченности регионов формируется сложный механизм определения критериев и методов распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Централизация значительного объема финансовых ресурсов на федеральном уровне снижает самостоятельность принятия решений как в регионах, так и на местах, не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению наполнения бюджетов, управляемых ими .

Во-вторых, для межбюджетных отношений субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. была характерна ярко выраженная тенденция увеличения трансфертов муниципальным образованиям (рис. 2).

Рисунок 2. Удельный вес межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в совокупных расходах консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг., %

Если в 2004 году на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям расходовалось в среднем 24% средств региональных бюджетов, то в 2006 году межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций и субсидий увеличились до 34%. Это связано, главным образом, с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, среди муниципалитетов имеет место значительная дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности. Межрайонные различия между максимальной и минимальной величинами бюджетной обеспеченности составили 3,2 раза. В14 из 26 муниципальных районов Вологодской области собственные доходы были ниже средних (рис. 3).

Кадуйский Белозерский Грязовецкий Тотемский Бабаевский Шекснинский Череповецкий Кирилловский Сокольский Великоустюгский Нкжсеиский Вытегорский Чагодоще некий Вологодский Сямженский Междуреченский Усть-Кубинский Вашки некий Вожегодский Тарногский Харовский Кичм.-Городецкий Устюженский Верховажский Бзбушкинский Никольский

□ Собственные доходы

■ Доходы с учетом дотаций

Рисунок 3. Доходы бюджетов муниципальных районов Вологодской области в 2006 г.

(тыс. руб. на душу населения)

На поселенческом уровне ситуация еще более критическая. В 2006 г. в ряде сельских поселений области дотации составляли до 75 - 80%.

Аналогичная ситуация и в целом по России: более половины сельских поселений страны относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100% (табл. 7) .

В-третъих, что касается государственного долга, то за исследуемый период в половине субъектов Северо-Западного федерального округа он имел тенденцию к сокращению (табл. 8).

В-четвертых, в 2004 - 2006 гг. в регионах СЗФО происходило последовательное снижение недоимки по налогам и сборам (табл. 9). Причем наибольших успехов в снижении удельного веса величины недоимки в налоговых доходах консолидированного бюджета достигли Республика Коми и Новгородская область.

Таблица 7. Степень дотационное™ местных бюджетов в Российской Федерации в 2006 г., %

Степень дотационное™ Доля муниципальных образований по степени дотационное™

Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения

До 5 10,6 21,6 12 13,1

От 5 до 10 4,1 12,7 10 4,8

От 10 до 20 13,9 25,9 13,7 5

От 20 до 50 43,4 31,1 36 20,2

От 50 до 100 27,9 8,7 28,3 56,9

Источник: Данные мониторинга Министерства финансов РФ.

Таблица 8. Динамика государственного долга в ряде субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.

Регион Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам

2004 г. 2005 г. 2006 г.

Псковская область 1602 28,9 1 404 24,1 622 8,3

Вологодская область 1246 5,2 1098,6 4,4 1150,5 3,7

Архангельская область 2 305 12,1 2117 10,0 2100 6,8

Ленинградская область 3 540 16,1 4 470 17,5 2 700 7,9

г. Санкт-Петербург 12 094 12,2 8821 6,6 6957 3,4

Таблица 9. Недоимка по налогам и сборам в консолидированные бюджеты регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг.

Регион Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам

2004 г. 2005 г. 2006 г.

Республика Коми 258,2 1,4 242,9 1,2 179,2 0,7

Новгородская область 129,1 2,4 202,7 2,5 154,9 1,8

г. Санкт-Петербург 2 761,5 3,9 4 687 5,1 3 691 2,5

Вологодская область 774 3,5 788,4 3,5 691,4 2,7

Ленинградская область 864,4 4,8 789,4 3,6 790 2,8

Псковская область 327,5 7,3 327 6,2 230 3,6

Архангельская область 607 3,9 767 5,8 658 3,7

Калининградская область 451,2 5,7 510,1 4,9 559,8 4

Республика Карелия 773,1 11,7 705 7,3 582 5

Мурманская область 1151,7 9,4 2977,3 22,3 1 206 5,8

Итак, интегральная оценка бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа (рис. 4) показывает, что:

1. На протяжении 2004 - 2006 гг. лидирующее положение по уровню бюджетной безопасности занимал г. Санкт-Петербург.

2. Позитивное состояние бюджетной системы было характерно и для Вологодской области (однако в 2005 году регион снизил показатели бюджетной безопасности до устойчивого состояния вследствие сокращения

поступлений по налогу на прибыль организаций).

3. Устойчиво высокие показатели бюджетной безопасности в течение всего анализируемого периода демонстрировали Республика Коми, Ленинградская и Псковская области.

4. Из-за спада промышленного производства в Республике Карелия и Новгородской области в 2006 году снизились показатели оценки бюджетной безопасности этих регионов (в результате чего они оказались на последних позициях среди субъектов СЗФО).

Республика Карелия Республика Коми Архангельская область Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург

12005 г. В 2006 г.

Рисунок 4. Интегральная оценка состояния бюджетной безопасности субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.,

5. Только в одном регионе-Мурманской области - в 2004 году отмечалось нестабильное состояние бюджетной системы в связи с сокращением налоговых платежей, резким увеличением недоимки налогов и снижением обеспеченности бюджета собственными доходами.

Обобщая вышесказанное, отметим, что переход регионов России (и Северо-Западного федерального округа в том числе) на модель устойчивого развития видится нам, прежде всего, в дальнейшем повышении уровня их бюджетной безопасности, в первую очередь путем нейтрализации существующих угроз и практического внедрения на различных уровнях государственной власти ряда первоочередных мероприятий (табх 10).

На современном этапе в России продолжается интенсивный процесс

реформирования бюджетно-финансовой системы. Однако темпы происходящих перемен пока не отвечают в полном объеме требованиям структурной перестройки региональных бюджетных систем; не обеспечивают они и значительного повышения благосостояния и качества жизни населения - одной из главных целевых установок устойчивого развития.

На наш взгляд, доминирование этих целей важно подкреплять адекватной технологией бюджетного планирования, в основу которого должны быть положены законодательноустановлен-ные нормативы, определяющие необходимый уровень бюджетных доходов и расходов по соответствующим направлениям. В то же время приоритеты должны быть отданы расходам на науку,

Таблица 10. Угрозы бюджетной безопасности регионов и предлагаемые меры по их ликвидации

Угроза: Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве

На федеральном уровне:

Ограничение сроков принятия федеральных законов, вносящих существенные изменения в бю/ркетную и налоговую сферы, в пределах шести месяцев до окончания финансового года

Компенсация из федерального бюджета части доходов субъектов Федерации, «выпадающих» вследствие изменения законодательства

Угроза: Делегирование субъектам финансово необеспеченных расходных полномочий

Не федеральном уровне:

Совершенствование методики распределения трансфертов из Фонда компенсаций в целях полного финансового обеспечения передаваемых полномочий

Уфоза: Высокая степень экономической и налоговой концентрации

На федеральном уровне:

Перераспределение налоговых и других доходных источников

На региональном уровне:

Диверсификация экономики регионов путем развития неключевых отраслей производства, малого и среднего бизнеса, сферы услуг

Создание резервного фонда для уменьшения риска волатильности (непостоянства) доходов

Угроза: Рост зависимости региона от федерального бюджета

На федеральном уровне:

Законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для регионов страны в зависимости от уровня ихдотационности

Поддержка из федерального бюджета введения льготного режима для инвесторов

На региональном уровне:

Повышение роли неналоговых источников доходов консолидированных бюджетов

Совершенствование управления доходами от использования государственной собственности

Организация оперативного учета задолженности хозяйствующих субъектов по налогам и сборам

Угроза: Дифференциация муниципалитетов регионов по уровню бюджетной обеспеченности населения

На федеральном уровне:

Передача полномочий по администрированию местных налогов органам местного самоуправления

Разработка федеральной целевой профаммы по обучению муниципальных кадров

На региональном уровне:

Пересмотр нормативов отчислений по основным доходным источникам в бюджеты муниципальных образований

Проведение мониторинга качества управления муниципальными бюджетами

Организация контроля за соблюдением дотационными муниципалитетами вводимых для них требований

Оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления

Угроза: Недостаточно высокое качество бюджетного планирования

На федеральном уровне:

Совершенствование законодательных и нормативных актов в области взаимодействия региональных органов власти и налоговых органов по формированию проектов бюджетов на очередной финансовый год

Закрепление правовых основ создания системы муниципальной статистики в целях достоверной оценки налогового потенциала местных бюджетов

На региональном уровне:

Расширение информационного оснащения органов местного самоуправления

Более активное внедрение методов среднесрочного планирования и программно-целевого бюджетирования

Совершенствование методического инструментария прогнозирования доходов и расходов консолидированных бюджетов

Угроза: Увеличивающиеся текущие расходы регионов, обусловленные реформой социальной сферы

На федеральном уровне:

Разработка четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей регионов для принятия новых расходных обязательств

Совершенствование нормативно-правового регулирования реализации национальных проектов и программ

Правовое регулирование внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и аудита эффективности бюджетных расходов

инновации, стимулирование технологического прогресса, образование, здравоохранение, культуру, социальную политику, то есть тем расходам, которые могут составить прочный фундамент устойчивого развития территорий страны.

Здесь как нельзя лучше подходят слова известного специалиста в области регионалистики д. э.н. А.Н. Швецова о том, что в настоящее время «назрела необходимость смены модели централизованного вложения средств федерального бюджета в отсталые экономику и социальную сферу регио-

нов на модель их сопряженного с интересами бизнеса саморазвития, необходимые условия для которого «центр» сможет обеспечить, осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание общих предпосылок, благоприятствующих прогрессу регионов, а также проводя селективную региональную политику, выражающуюся в целенаправленном влиянии на определенные территории страны, в воздействии на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации».

ЛИТЕРАТУРА

1. Валентей, С.Д. Проблемы формирования местных бюджетов и муниципальной собственности / С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2008. - № 1 (1). - С. 49-57.

2. Изотова, Г.С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения / под ред. О.В. Гон-чарук. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. - 145 с.

3. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории / А.И. Татаркин, Д.С. Львов, А.А. Куклин [и др.]. - Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1999. - 276 с.

4. Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений / П. Мысин // Экономист. - 2008. -№3.-С. 73-80.

5. Пространственные аспекты развития региона / под общей ред. д.э.н., проф. В.А. Ильина. -Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2008. - 298 с.

6. Регионы России: стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2001.

7. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: стат. сб. / Росстат. - М., 2003.

8. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005: стат. сб. / Росстат. - М., 2005.

9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. - М., 2007.

10. Регионы Северо-Западного федерального округа: стат. сб. 2007 / Росстат России. - М., 2007.

11. Сенчагов, В.К. Экономическая безопасность России / В.К. Сенчагов. - М.: Дело, 2005. - 896 с.

12. Ускова, Т.В. Устойчивое развитие региона: от концептуальных основ - к практическим результатам / Т.В. Ускова, С.С. Копасова // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз / ВНКЦ ЦЭМИ РАН. - Вып. 43. - 2008. - С. 21-31.

13. Устойчивость и экономическая безопасность в регионах: тенденции, критерии, механизмы регулирования / Т.П. Лузин, B.C. Селин, А.В. Истомин [и др.]. - Апатиты, 1999. - 174 с.

14. Швецов, А.Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации / А.Н. Швецов // Российский экономический журнал. -2007. - № 11-12. - С. 20-61.

15. Данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru.