Реформирование бюджетной сферы рф. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в российской федерации Структура доходов бюджетной системы РФ

В 2001-2008 гг. происходит и будет происходить процесс принципиального изменения системы управления общественными финансами.
Суть новой модели управления общественными финансами – в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Для решения этой задачи необходимо провести «оптимальную децентрализацию» управления общественными финансами на трех уровнях. Первый, макроуровень, – реформа межбюджетных отношений – это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, – реформа бюджетного процесса – разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, – реформа бюджетной сети – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
Реформа межбюджетных отношений: разграничение ресурсов и полномочий
Сущность проведенной в 2003–2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию.
Главный результат реформы – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), распределение финансовой помощи с сохранением стимулов для наращивания налогового потенциала и экономии бюджетных средств, ликвидацию наиболее субъективной формы финансовой поддержки бюджетов других уровней – бюджетных ссуд, возможность, пусть пока скорее потенциальную, чем реальную, для неплатежеспособных регионов и муниципалитетов режима принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).
Основные новации новой системы состоят в следующем.
1) В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах РФ с середины 90-х годов уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15 местные бюджеты имеются на уровне поселений. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует, только вне единых правил и процедур.
2) Устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств.
Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Самая распространенная до 2005 года схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено, как правило, федеральным законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты других уровней, законодательно запрещена.
Федеральный закон № 122-ФЗ привел основную часть федерального законодательства в соответствие с этими принципами, отменив огромный массив «необеспеченных федеральных мандатов».
3) Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей.
За субъектами РФ закрепляются три достаточно крупных региональных налога (транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес). Кроме того, федеральный налог на прибыль в части регулируемой субъектами РФ 4-процентной ставки фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Что касается муниципальных районов, их налоговую автономию обеспечат полномочия по регулированию ЕНВД, который, тем не менее, формально не относится к местным налогам. Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для бюджетной практики режимом самообложения. Активное и ответственное использование этого нового инструмента – лучший способ на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
В то же время на данном этапе развития бюджетной системы не удалось реализовать принцип «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, местные – в местный. Поэтому Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете, устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10% НДФЛ – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. При этом налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем чтобы у субъектов РФ была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору – районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами.
Это означает, что региональные и местные бюджеты станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако основная часть нынешних налоговых доходов муниципалитетов – это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении их финансовой самостоятельности.
4) Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам РФ речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001–2002 гг. механизмов и фондов. Начиная с 2006 года предлагается распространять, по мере становления новой системы межбюджетных отношений, аналогичные подходы на межбюджетные трансферты внутри субъектов РФ.
Общая схема нового регионального бюджетного законодательства позволяет субъектам РФ сделать выбор между двумя стратегиями регулирования межбюджетных отношений: их ориентацию на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).
Разумеется, для практической отладки новой системы межбюджетных отношений потребуется определенное время. Но реальная необходимость внесения сколько-нибудь значимых поправок в принятое в 2003–2004 гг. базовое законодательство может возникнуть не ранее чем к 2009 финансовому году. В ближайшие годы нужно обеспечить стабильность пусть и не во всем совершенных, но принятых правил игры, накопить практический опыт их применения, создать новую статистическую и отчетную базу, наладить мониторинг регулирования межбюджетных отношений субъектами РФ, оказать им необходимую методическую поддержку.
Означают ли только что принятый законопроект о введении «переходного периода» для реализации реформы местного самоуправления и введения в субъектах РФ новой системы межбюджетных отношений и иные рассматриваемые Госдумой РФ аналогичные предложения пересмотр целей и принципов проведенной реформы? На мой взгляд, нет. Пока все поправки касаются переходных положений принятых законов, уточняя сроки и порядок введения в действие их отдельных положений. При этом субъекты РФ имеют возможность применения новых механизмов регулирования межбюджетных отношений в «опережающем» режиме. Те субъекты Федерации, которые примут такое решение, безусловно, получат стратегический выигрыш, поскольку отвечающая требованиям «оптимальной децентрализации» система межбюджетных отношений – один из наиболее значимых и, к сожалению, пока недооцениваемых факторов не только повышения эффективности функционирования бюджетного сектора, но и устойчивого экономического роста.
Реформа бюджетного процесса: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР)
Ее суть – переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов.
Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям.
1) Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.
Необходимо приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам, ввести принципы управленческого учета и поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом. Планируется внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом РФ, определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти.
2) Переход к среднесрочному финансовому планированию.
При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год был экспериментально апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом. В дальнейшем предполагается их развитие – вплоть до перехода в конечном счете к многолетнему бюджету.
3) Оценка и планирование результативности бюджетных расходов.
Эта работа ведется в рамках подготовки и экспертизы ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, мониторинга результативности федеральных целевых программ, аналитической группировки расходов по целям и задачам деятельности органов исполнительной власти, разработки количественных индикаторов результативности бюджетных расходов.
4) Эксперимент по внедрению СБОРа.
В силу объективных и субъективных причин реформа бюджетного процесса, очевидно, не может осуществляться одинаковыми темпами в разных министерствах. С 2005 года в девяти федеральных ведомствах, отобранных на конкурсной основе, проводится эксперимент по ускоренному внедрению методов СБОРа. Целесообразно сохранить такой подход поддержки программ бюджетных реформ, хорошо себя зарекомендовавший в рамках Фонда реформирования региональных финансов.
5) Изменение порядка рассмотрения бюджетов.
Переход к СБОРу потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.
В то же время за рамками Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд существенных вопросов.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).
Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укрупнение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов – возможные варианты реформ в данной сфере.
При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов – определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности.
Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля.
Наконец, по-видимому, потребуется изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь прежде всего вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.
Реформа бюджетной сети:
финансирование бюджетных услуг

Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. Они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро- и мезоуровнях создают предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений, формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений, формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг. Для одних бюджетных организаций их нынешний статус слишком «жесток», вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других слишком «мягок», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.
В соответствии с одобренными Правительством РФ в октябре 2003 года «Принципами реструктуризации бюджетного сектора» реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.
Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас.
Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.
Единая логика бюджетной реформы
На каждом уровне децентрализации можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные меры: четко и максимально «жестко» разграничить полномочия и ресурсы, а также создать конкурентные условия, поддерживаемые в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и «санкциями».
Если последовательно проводить эти реформы, то к 2008 году будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами.

В рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети.

Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений (далее - МБО). Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т.п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений». Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:

1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;

3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;

5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Отметим ряд принципиальных изменений, внесенных в БК РФ и отражающих новый подход к межбюджетным отношениям. Так, в новой редакции норм гл. 16 БК РФ исключены положения, устанавливающие принципы межбюджетных отношений, что, на наш взгляд, затрудняет понимание закона и его реализацию, поскольку из текста закона исчезли базовые положения, на которые должна опираться система межбюджетных трансфертов. При этом изменено само название гл. 16: в новой редакции она именуется «Межбюджетные трансферты», т.е. речь идет не о самих отношениях, а о способах (методах) их регулирования, что, с одной стороны, сужает круг регулируемых отношений, с другой - позволяет конкретизировать их. В ст. 7 - 9 БК РФ раскрывается содержание бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Термин «бюджетная компетенция» (совокупность прав и обязанностей по формированию и исполнению бюджета), используемый в прежней редакции БК РФ, более широк, нежели предлагаемый законодателем новый термин «бюджетные полномочия» (предмет ведения и права и обязанности конкретного вида субъектов бюджетных прав), следовательно, менее точно отражает содержание прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Под единым кассовым обслуживанием всех бюджетов теперь понимается ведение единого казначейского счета, все остальные мероприятия не подпадают под этот термин.

Также изменилась структура местных бюджетов: уменьшена доля регулирующих доходов за счет роста доли закрепленных доходов, увеличена финансовая помощь, как направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящая целевой характер.

Реформа осуществляется не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Совершенствование региональных и муниципальных финансов осуществляется по нескольким направлениям, определенным Правительством РФ:

Реформа бюджетного процесса и управления расходами;

Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;

Административная реформа;

Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;

Совершенствование системы управления инвестициями;

Развитие системы бюджетных закупок;

Создание условий для развития доходной базы;

Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

Совершенствование долговой политики;

Межбюджетные отношения;

Среднесрочное финансовое планирование;

Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.

Также концептуальные основы реформы отражены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. №467-р, утвердившем Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.

Реформа межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в течение нескольких лет осуществляется прежде всего за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Если проанализировать уже осуществленные мероприятия, можно сделать вывод, что в рамках данных реформ на региональном уровне проводились различные мероприятия, направленные на совершенствование налогообложения, совершенствование тарифной политики, отказ от перекрестного субсидирования, развитие системы управления долгом и т.д.

Министерство финансов РФ предлагает объединить на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития и создать единые фонды софинансирования расходов.

Таким образом, новая система межбюджетных отношений может быть охарактеризована следующими принципиально новыми чертами:

Основа новой системы МБО - БК РФ, НК РФ, законы, регламентирующие статус и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;

Новые уровни бюджетной системы;

Разделение расходных обязательств;

Отмена так называемых необеспеченных мандатов;

Долгосрочное закрепление доходов;

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по определенным формулам;

Жесткие бюджетные ограничения.

На федеральном уровне многие мероприятия первого этапа бюджетной реформы уже нашли свое воплощение на практике, а вот второй этап только начинает находить свое воплощение.

Базовые основы второго этапа бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса. Анализ осуществляемых мероприятий и предложенных Министерством финансов РФ поправок в бюджетное законодательство позволяет выявить основные черты нового варианта осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации (с точки зрения высших финансовых органов государства):

Наличие обязательного многолетнего финансового плана;

Действующие и принимаемые обязательства;

Целевое использование бюджетных средств - ориентация не на затраты, а на результат;

Конкуренция администраторов бюджетных средств и бюджетных программ;

Мягкое планирование - жесткое исполнение и т.д.

Подобные цели реформирования обозначены в связи с некоторыми проблемами осуществления бюджетного процесса на современном этапе. Так, перспективный финансовый план государства лишь последние два-три года включается в бюджетный процесс на постоянной основе. Предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования, поскольку в сфере публичных финансов невозможно ставить цели, задачи, планировать результаты деятельности без достаточной перспективы, что, в свою очередь, повлечет переориентирование осуществления бюджетных расходов для достижения общественно значимых результатов. Это также повышает эффективность администрирования расходов. Минфин РФ предлагает утверждать на три года и сам федеральный бюджет, а для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставить право выбора из нескольких схем.

Предлагается осуществлять рассмотрение проекта федерального закона о бюджете в трех чтениях. Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств; второе чтение должно быть посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям; третье чтение должно рассматривать бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета или до него.

Предложенные Минфином РФ изменения в БК РФ нашли свое отражение в разработанном им законопроекте о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Поскольку целью реформы является переход на управление не затратами, а результатами, в центр бюджетного процесса в соответствии с законопроектом фактически помещен главный распорядитель бюджетных средств, уточняются его полномочия на всех уровнях бюджетной системы. Кроме того, определяются полномочия новых участников бюджетного процесса - администраторов доходов и источников финансирования дефицита. Более подробно по сравнению с действующей редакцией БК РФ регламентируется статус и полномочия получателя бюджетных средств, поскольку он принимает бюджетные обязательства и должен исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. С этим направлением реформы бюджетного процесса связана реформа бюджетных учреждений, о чем будет сказано ниже.

С точки зрения Минфина РФ, также необходимо усиливать роль внутреннего финансового контроля или аудита, что связано с предложением расширить права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Желательно, чтобы каждый главный распорядитель или крупное бюджетное учреждение имело специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, занимающееся разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов, и контролировало бы соблюдение этих процедур. Роль внешнего контроля должна быть сведена к проверке таких подразделений.

Третье направление бюджетной реформы - реформа бюджетных учреждений. Новая система бюджетных учреждений должна отвечать следующим признакам:

Реструктуризация и оптимизация структуры сети бюджетных учреждений;

Изменение статуса бюджетных учреждений;

Новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений;

Работа бюджетных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования и соцзаказа;

Государство (муниципальное образование) выступает как регулятор, организатор и заказчик услуг.

С точки зрения Минфина РФ, неважно, в какой организационно-правовой форме будут существовать учреждения, оказывающие бюджетные услуги. Гораздо важнее, что государственные (муниципальные) органы не будут нести по их обязательствам субсидиарную ответственность и утверждать смету, а будут финансировать оказанные услуги по факту предоставления или плану в соответствии с госзаказом по нормативно-душевому принципу. Количество бюджетных учреждений в результате реформы также должно сократиться.

Конечно, БК РФ не может и не должен регулировать все процессы реструктуризации, проведение которой обусловлено необходимостью организационного разделения функции заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услуг. В настоящее время многие регионы уже приступили к реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций (наиболее часто избирается форма автономных некоммерческих организаций), что представляет значительный интерес. В ближайшее время процессы реструктуризации и перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций будут активизированы, поскольку основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации в 2007 году и среднесрочной перспективе предусмотрено принятие системных поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Одновременно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений», который вносит изменения в законодательные акты Российской Федерации для устранения противоречий между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и действующими в настоящее время иными федеральными законами.

Основная цель Федерального закона «Об автономных учреждениях» - предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач. Закон определяет порядок создания, правовое положение и преобразование существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения. При этом для автономного учреждения сохраняется единый порядок пользования и распоряжения имуществом - право оперативного управления, собственником же остается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. На практике возможно сохранение уже существующих бюджетных учреждений и дополнительное возникновение новых хозяйствующих субъектов в новой организационно-правовой форме - автономных учреждений. Однако правовой статус автономного учреждения гораздо шире, чем обычного бюджетного, - у него больше полномочий в отношении закрепленного имущества и шире ответственность по обязательствам. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Финансирование автономных учреждений должно будет осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законом источников. При этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять.

бюджетный кодекс доход реформа

Два последних десятилетия Россия пережила громадное количество реформ в сфере государственного управления. К началу нового тысячелетия мы подошли к формированию новой системы управления и сейчас находимся в процессе ее становления. Данная участь не обошла стороной и сферу управления общественными финансами. Основная цель бюджетной реформы – переход от контроля над затратами к идеологии, когда на главенствующее место будет выходить в первую очередь результат.

Бюджетная реформа в Российской Федерации в данный момент находится в середине своего жизненного цикла и включает в себя реформирование по трем направлениям:

1. Реформа межбюджетных отношений.

2. Реформа бюджетного процесса.

3. Реформа бюджетных организаций.

Реформирование межбюджетных отношений находится на последнем, заключительном этапе. Следует отметить, что за последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Так, задачами повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 гг. являются:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В начале тысячелетия Россия приступила к проведению реформ, нацеленных на переход к внедрению программно-целевого бюджетирования в систему государственного и муниципального управления. Реформа бюджетного процесса, тесно связанная с административной реформой, стартовала с программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», в которой предусматривалось «внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений».

В 2004 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах. Это было сделано во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами.

Целью реформирования бюджетного процесса стало создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Следует отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса является широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Первое направление предусматривает приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления направлены на обеспечение повышения надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Международный опыт свидетельствует, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Концепция предусмотрела основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относительно бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предписала органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления утвердить собственные планы по реализации бюджетной реформы.

Как показывает зарубежный опыт, необходимым условием перехода к программно-целевому бюджетированию является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на реализацию следующего:

переориентация бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Концепция реформирования бюджетного процесса предлагает отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. По мнению авторов концепции, более перспективным и предпочтительным является подход, при котором законодательно закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической и функциональной классификации. Дальнейшая детализация классификации будет осуществляться органами власти соответствующего уровня при принятии закона о бюджете. Подобный подход применяется большинством стран международного сообщества. Предполагается, что структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

Для стран, применяющих программно-целевое бюджетирование, характерен переход от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, то есть на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, то есть на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были получены.

Метод начислений позволяет оценивать результат исполнения программ, а также сопоставить себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке. Учет по методу начислений способствует повышению прозрачности операций сектора государственного управления и предоставлению информации о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

Выделяют два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений.

Метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации), информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием программно-целевого бюджетирования.

По мере того как значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (контрактирование государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора, и т.д.), метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность. Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.

Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.

Главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

В целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой было введено понятие «субъекты бюджетного планирования», под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Реформа предполагает включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Основное направление реформирования бюджетного процесса – переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Направлениями расширения сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования является:

предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В качестве ключевого направления расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования для обоснования расходов предусмотрено использование докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектами бюджетного планирования, которые включают в себя:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периодах;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов впоследствии вводится и в практику на региональном и местном уровнях.

Доклады позволяют систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Благодаря им создается необходимая для системы программно-целевого бюджетирования взаимосвязь результатов и затрат.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования служит основой для определения целей и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Предполагается, что в процессе составления докладов органы исполнительной власти – субъекты бюджетного планирования должны проводить консультации с представительными органами, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации информацией, необходимой для составления доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

На основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности и стратегических документов разрабатывается сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, который будет способствовать:

укреплению доверия к органам власти благодаря наличию их систематических отчетов о ходе реализации исполняемых программ и о достигнутых результатах;

совершенствованию процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствованию отчетности об их выполнения;

повышению качества законодательных решений за счет предоставления представительным органам объективной информации о производственных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности программ;

повышению социальной эффективности программ и усилению ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

совершенствованию государственного управления в целом.

В рамках формирования механизма программно-целевого бюджетирования предполагается также изменение порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ.

На момент начала реформы бюджетного процесса цели и ожидаемые результаты многих федеральных и региональных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соблюдение жестких бюджетных ограничений, административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В результате средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной стороны, фактически являлись разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Бюджетная реформа внесла изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ существенно сократилось, и предполагается дальнейшее сокращение. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Они должны быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа – соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования предполагается создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

Несмотря на имеющиеся трудности, работа по переходу к программно-целевому бюджетированию продолжается. Качество документов и процедур, подготавливаемых субъектами бюджетного планирования, существенно выросло. Новые элементы бюджетного планирования понимаются, принимаются и исполняются. К настоящему времени внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, которые создают правовые основы для полноценного и легитимного осуществления реформы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Однако реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне в настоящее время проводится по сравнению с федеральным уровнем не так успешно.

Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» в целях скорейшей реализации на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов, утвердить собственные планы осуществления реформы, а также осуществлять управление на основе результативных принципов. Через два года после этого Президент РФ в послании Федеральному Собранию РФ достаточно жестко сказал о необходимости активизации работы по внедрению методов программно-целевого бюджетирования на субфедеральном уровне. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса предполагается использование опыта Фонда реформирования региональных финансов, который является одним из лучших опытов Правительства России по стимулированию деятельности региональных властей.

В 2006 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. Согласно Концепции смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами не должно ограничиваться только федеральным уровнем, но и распространяться на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Концепция предписывает субъектам Федерации необходимость перехода к программно-целевому бюджетированию.

Механизм программно-целевого бюджетирования, призванный повысить обоснованность и эффективность бюджетных расходов, усилить их целевую ориентацию, безусловно, представляет собой большой интерес для субъектов РФ. Положительный результат применения программно-целевого бюджетирования на субфедеральном уровне, в силу меньших объемов по сравнению с Федерацией, может быть получен гораздо быстрее. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие .

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков.

В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета. В ходе реформы бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам. Данный процесс и является объектом реформирования третьего направления бюджетной реформы.

Реформа бюджетных организаций предполагает изменение типа существующих федеральных государственных учреждений путем создания автономных учреждений.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Реформа предполагает:

ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств;

преобразовать бюджетные учреждения, для кого статус бюджетных учреждений не подходит, является слишком жестким, в организации других организационно-правовых форм.

Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, и они будут нести ответственность сами за себя. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению.

Основная цель реформы – поставить бюджетное учреждение в более жесткие, чем сейчас, условия формирования и использования своих ресурсов.

Это достаточно радикальная реформа, которая находится только в начале своей реализации и, безусловно, столкнется еще со многими проблемами.

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Но этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, выявили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цель проведения этих реформ:

· поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
· обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
· повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
· формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
· оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
· обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 июля 1991г. № 146-ФЗ, заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов. В 1998г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

1) Реформирование межбюджетных отношений;
2) Реформирование бюджетного процесса;
3) Реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений)

В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.». Продолжением работы в этом направлении стали «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Издание этого закона повлекло внесение существенных изменений в 2003г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В 2008г. Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в РФ на 2009 - 2011 годы».

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Правительством РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана РФ» от 6 марта 2005г. №118, а также с подготовки и одобрения Правительством РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2006 - 2009 годах» № 249 от 22 мая 2006г. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2006 - 2009 гг. предусматривают осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

Выделяют следующие основные направления бюджетной реформы:

1. Реформирование межбюджетных отношений, главным итогом которых на сегодняшний день стало разделение уровней бюджетной системы с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

2. Реформирование бюджетного процесса который предусматривает осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета ориентированного на результат введения новой бюджетной классификации и бюджетного учета, измерения процедур составления рассмотрения проектов бюджета.

3. Реформирование бюджетной сети. В основе лежит реорганизации бюджетных учреждений. В рамках данного направления решается задача по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработки и использования методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат.

Не менее важное место в фин. политике занимает налоговая политика, проведение кот. Имеет опр. Положительные результаты уже в наст момент.

К её позитивным моментам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйств. В следствии снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35% до 24% и затем до 20%, ставки НДС с 20% до 18%.

Основная цель налоговой реформы это формирование налоговой системы, кот будет необременительной для субъектов хозяйств как по уровню изъятия доходов, так и части процедур расчета и уплаты налогов.

Важной сост. Частью финансовой политики является и политика в области соц. страхования, кот связана с функционирование гос. Внебюджетные фонды, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования и соц защиту населения при временной нетрудоспособности.

Эффективность реализации этой составляющей финансовой политики зависит от многих факторов в частности.

1. Упрядочение системы соц. пособия и льгот, которые должны получить адресный характер предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения.

2. Сохранение стабильности доходов гос. внебюджетных фондов.

3. Усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств гос. внебюджетных фондов.

Усиленная реализация финансовой политики непосредственно зависит от последовательного привидения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития.

К основные направлениям (задачам) финансовой политики Росси на современном этапе можно отнести следующее:

Устойчивый профицит федерального бюджета или сохранение сбалансированности федерального бюджета;

Снижение государственного долга;

Стабилизация национальной валюты и снижение темпов инфляции;

Развитие банковского сектора, в первую очередь, в части совершенствования законодательной базы функционирования банковской системы;

Переход к среднесрочному планированию;

Продолжение налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений (снижение налоговой нагрузки и расширение налоговой базы, внесение целого ряда поправок в Бюджетный кодекс РФ, совершенствование схем разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы).

Реформирование бюджетной сферы рф. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в российской федерации Структура доходов бюджетной системы РФ

Реформирование бюджетной сферы рф. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в российской федерации Структура доходов бюджетной системы РФ

Предыдущая запись

Следующая запись

Новые статьи

Популярные статьи